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2015年3月16日星期一

中国:反恐法草案将助长侵权(人权观察)

(人权观察新闻稿)

中国:反恐法草案将助长侵权
法案须彻底检讨以符合国际法义务
20150313
(纽约)中国政府应彻底修改其反恐怖主义立法草案,使法案符合国际法和人权保护。该立法草案已于201411月公布并徵求公众意见,预计将在小幅修改后于2015年通过。
由草案条文来看,特别是在犯罪嫌疑人缺乏基本法律保障、且历来常借反恐名义严重侵犯人权的环境下,该法不仅将既有的人权侵犯合法化,还会助长进一步 的侵权。借反恐侵犯人权的情况,全国各地比比皆是,尤以新疆维吾尔自治区为甚。该自治区是中国近年来受恐怖主义行为和政治暴力影响最严重的地区。
 "中国多次发生骇人攻击事件,政府确有义务加以应对并保护民众,"人权观察中国部主任索菲・理查森(Sophie Richardson)说。"但该法目前形态几无异于对人权侵犯大开绿灯。该草案必须全盘检讨,使其符合国际法标准。"
中国政府声称其反恐怖主义法草案已回应并充分符合联合国安全理事会的决议,该决议敦促各国采取措施以打击并加强合作对抗恐怖主义。然而上述决议同时 强调,各国必须"确保为打击恐怖主义所采取的任何措施符合各该国所有国际法义务特别是国际人权、难民和人道法"(安全理事会第1456 (2003) 号决议)──中国此次立法草案显然并未做到。
反恐怖主义法草案规定"反恐怖主义工作应当依法进行",并应"尊重和保障人权"(第6条)。但由这份106条的草案可明确看出,中国政府意图建立一 个拥有极大裁量权力的反恐架构;对恐怖主义和恐怖活动的定义相当宽泛,极易被适用于和平的异议、或对政府或中共的民族与宗教政策的批评;且将建立全面性的 数字化监听体系,不受任何司法或立法监督。(详见下文:中国反恐怖主义法草案:主要关切领域)
近年来,中国经历了数次致命且显然带政治动机的攻击事件,目标指向一般民众。自2009年以来,新疆已有数百人在针对派出所、火车站和商场的攻击行 动中丧生。有些攻击行动发生在新疆之外。在201431日发生迄今最严重的一次事件中,8名男女在云南省昆明火车站挥刀砍杀群众,据官方报导,共造成29人死亡、143人受伤。
在此同时,中国政府长期利用恐怖主义威胁,支持其对新疆一千万维吾尔族人的镇压。人权观察近年来纪录的人权侵犯包括:广泛剥夺政治、文化和宗教权利,酷刑与强迫失踪,普遍的言论审查,以及无所不在的社会及经济歧视。
 "尽管恐怖主义对社会构成极大威胁,过度宽泛且滥用的反恐措施也可能造成严重伤害并激化冲突,"理查森说。"将政治或宗教异议和犯罪混为一谈的严苛措施,将使一般人更不愿信任执法机关或与之合作。"
过去三年,有数百人在当局声称的反恐行动中遭执法人员杀害,令人严重质疑当局经常使用不成比例的武力,特别是自从中国系统性地禁止对该区进行独立监察之后。在这种情况下,中国政府关于恐怖主义事件或威胁的一般或具体说法均不可能评估其真实性。
人权观察指出,为降低激进情绪和政治暴力的风险,中国政府应立即取消对表达、宗教和结社自由权的限制,强化司法机关独立性,终结对犯罪嫌疑人的酷刑与虐待,并有效加强人权保障。
 "锁定平民攻击绝不能合理化,但侵犯人权并非阻止这种可怕暴力的方式,"理查森说。"中国政府必须尊重权利,而非建构新的监视机器。"
中国反恐怖主义法草案:主要关切领域
既有反恐怖主义法草案在许多方面均不符合国际人权法,且可能助长未来的人权侵害。由于缺乏司法独立,中国人权侵犯的普遍性质,以及将挑战中共一党统治的和平言论视同犯罪,该法草案在隐私、警察权力、海外反恐干预及结社与表达自由等方面引起严重忧虑。
值得严重忧虑的项目包括:
1. 对何者构成"恐怖主义"的定义极不明确且无限制
该法草案对恐怖主义的定义包括企图"影响国家决策""颠覆政权""分裂国家""思想、言论和行为"(第106条)。第一项判准过于宽泛,可能 适用于任何倡导政策改变的人士。另外两项判准向来常用以起诉和平异见人士和批评党和政府政策人士,包括诺贝尔和平奖得主刘晓波和维族经济学者伊力哈木・土 赫提(分别被判处11无期徒刑)。何者构成"恐怖主义"的定义还以套套逻辑的方式包含"其他恐怖活动",以致任何活动都有可能被视为恐怖主义犯罪。有关"宣扬、煽动、教唆"恐怖主义和为恐怖活动组织或者人员提供"支持、协助、便利"等罪名,也包含同样过于宽泛的定义。
2. 将恐怖主义与宗教"极端主义"混为一谈
中国的宗教政策原本就限制重重,"宗教极端主义"一词惯常用于指述、甚至起诉不受官方宗教机构控制的宗教活动,即便此等活动全然在国际法界定的宗教 自由范围内。被该法草案列为"极端主义"的广泛行为包括:"歪曲、诋毁国家政策、法律、行政法规""利用民族、宗教名义干涉生产经营""强迫未成 年人参加宗教活动",并附有概括条款,如"其他破坏国家政策、法律、行政法规实施的〔行为〕"(第24条)。
在新疆,未成年人早已被立法禁止参加任何宗教活动。依据该法草案,违抗限制者将可被列为"有恐怖主义和极端主义倾向"。一旦被视为"极端主义"行为,将可能受到再教育、审查和处罚(第26条)。
3. 国家对恐怖活动组织的认定缺乏正当法律程序保障
该法草案将设立一个新的反恐机关"反恐怖主义工作领导机构",它拥有认定恐怖活动组织及人员的权力(第6872条)。一旦被认定为恐怖活动组织, 其成员即负有刑责,无论个别成员有何行动或意图(第71条)。该法草案规定,对于上述认定可以申请复核,但不是经由法院,而只能向"反恐怖主义工作领导机 "提出──也就是做出原先认定的同一个机关(第72条)。
过去,中国政府曾经把公开反对暴力、但批判政府政策的组织列为"恐怖组织",例如世界维吾尔大会西藏青年会等流亡组织。
4. 实行一个全面、常设的数字化监视系统
所有电讯和互联网服务提供者都将必须给政府开"后门",将其使用的加密方案告知政府,并协助解密(第151694条)。如此要求业者其实会损害 安全,因为这些服务将更容易遭骇客入侵。所有电讯和线上服务提供者将必须把用户数据储存在中国境内(第1593条)。提供者若不遵照办理,将无法在中国 境内营运(第15条)。以上信息都将被连结到新成立的国家反恐怖主义情报中心(第4152条)。
主要交通中心、街道和公共区域都将安装脸部辨识设备,将其收集的信息与通缉犯数据库进行交叉比对(第2346条)。此一系统很容易基于个人或政治 目的加以滥用,或用以追踪政治异见人士和其他参与受国际人权法保障的和平活动人士。该法草案并未明定储存上述数据的时间限制,也没有界定何种机构经何种程 序才能取得使用。
在欠缺任何有效保护下,又鉴于中国几乎完全没有隐私法规,人权观察忧虑这种监视体系将被用来打压和平的政治异见、针对人权及其他公民社会活动者、以及镇压特定宗教或族群,只要执法机构认定他们涉嫌犯罪。
5. 负责协调反恐工作的新机构职权不明确
新的"反恐怖主义工作领导机构"被赋予实施"全国反恐怖主义工作"的大权。然而,该法草案完全没有说明该机构的法源,以及它向哪一个当局汇报、它的 运作方式和人员编制。该法草案仅仅规定,此一机构将设有一个承担"日常工作""办公室",并在各级地方政府(省、市和县)设立相应机构(第10条),以 及成立"国家反恐怖主义情报中心"以集中各"有关部门"的信息(第41条)。
6. 该法草案将扩大执法单位的压迫和监视权力
执法单位将可对恐怖活动嫌疑人员施加各种约束措施,例如不准离开指定地点、与特定人员通讯或参加"大型群众性活动、商业活动"(第52条)。前述措施不需经法院授权也没有时间限制,很容易被滥用或任意适用,毫无法律救济途径。
7. 该法草案允许在中国境外执行反恐怖任务
人民解放军、人民武警、公安部门和国家安全部门都可以在相关国家准许下在海外实施"反恐怖主义任务"(第76条)。该法草案对"恐怖主义"的概括定义可能助长滥权行为,违反中国尊重国际人权法的超国界义务。
8. 该法草案打压非政府组织
该法草案特别针对接受境外资金的非政府组织设有规定,反映中国政府对公民社会团体的猜疑。该法将要求金融机构和相关政府部门监督在华境外非政府组织及基金会和其他非营利机构的资金流动。该法还将要求前述各种组织向主管部门报告其财务状况和资金来源。
上述规定本来就已规定在非政府组织的法规架构中,因此没有必要纳入反恐法。中国当局经常借口税务或财务问题进行具政治动机的逮捕或检控公民社会人士,例如2009年对法律维权人士许志永2014年对纪录片导演沈勇平。将这些措施纳入反恐法,意味非政府组织将面临更严重罪名的调查,并可能遭到更严酷的处罚。



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