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2014年12月14日星期日

吴伟:十三大后的党政分开改革——80年代政改系列之三十一

编者按:上个世纪80年代是中国的一个特殊年代:十年文革浩劫终于结束,在人们的肉体和精神被禁锢压抑多年之后,新的思潮和改革氛围喷涌而现。其中,政治改革可以说是中国当代历史上最浪漫的年代。
源于中共党内一批开明派的努力和试图冲破旧体制窠臼的勇气,80年代的这场政治改革虽然很快在党内保守势力的围剿下失败,并在1989年那场举世瞩目的事件后彻底终结,但它影响之深远,恐尚无出其右者。
纽约时报中文网特开设"中国1980年代政治改革系列谈"专栏,邀请当时中央政治体制改革研讨小组办公室成员、《政治体制改革总体设想》的执笔人之一吴伟先生就那段历史撰写系列文章,希望通过这个专栏,不仅留住公共记忆,也通过历史照亮今天和未来。此为第三十一篇。


邓小平在1986年那段时间反复强调,要通过政治体制改革,实现党政分开。他认为,这是政治体制改革的首要关键。一方面,他认为当时的权力过分集中于党,党的"各级领导机关,都管了很多不该管、管不了也管不好的事"(《邓小平文选》第二卷第328页);另一方面,他认为政府的婆婆太多,事事都要由党委讨论,严重影响行政效率。实事求是地说,他强调党政分开,要解决这两个方面问题的含义都有。时期不同,他强调的内容也不同。在1980年代前期,他更多强调的是前者。
1980年10月25日,他在同胡乔木、邓力群谈话时说:"要下决心改变党员高于一切群众、支书高于一切干部、党组织高于一切组织的状况。党委不能再包揽一切、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。党的工作的核心,是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样,各级党的组织也是这样。党的组织、党员,都要永远站在人民一边,同人民在一起,了解他们的要求,倾听他们的呼声,采取各种办法保护和争取他们的利益。党的组织不是政府,不是国家权力机关。我们不能实行以党治国的办法。""总之,现在愈来愈看得清楚,我们过去的那一套不适应今天和以后的任务,非改不行。"这次谈话,收入了《邓小平年谱》(上卷,第685页),但唯独删去了"我们不能实行以党治国的办法"这句话。从年谱的这种处理,我们可以看出年谱编辑者的良苦用心,因为他们知道邓小平晚年思想的变化,到了1986年他重提政治体制改革,再次讲到党政分开的时候,他的目的已经更多地放在了提高政府效率方面。
1986年11月1日,邓小平在会见意大利外宾时说:"我们官僚主义多,机构重叠、臃肿。这事还涉及到党如何领导,党政要适当分开。"9日,他会见日本外宾时又说:"克服官僚主义,提高工作效率。这涉及到我们的机构臃肿、人浮于事、拖拖拉拉。更大的是涉及我们的党政不分,很多事情党代替了政府工作,党和政府很多机构重复。"从邓小平的这些谈话中不难看出,邓在1986年重提政治体制改革的时候,他的"党政分开"实际上是属于行政改革的范畴。
后来在赵紫阳主持起草十三大报告和《政治体制改革总体设想》的过程中,中央政改办负责人鲍彤出于"不能搞以党治国"的考虑,在处理党政分开的问题上,更多的侧重和强调了前面一种含义。他们认为,党政分开是指党政职能分开。执政党和国家政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方式不同。应当划清党组织和国家政权的职能,理顺它们之间的关系,并使之制度化。实际上,这里面已经隐含了赵紫阳的从革命党向执政党转变的思想,包含了现代政党制度的一些原则,虽然是初步的,朦胧和不清晰的。
中共十三大后,在党政分开方面,出台的措施最多,遇到的阻力也最大。
首先,调整中央与国家机关的工作关系。按照十三大通过的政治体制改革方案,赵紫阳主持的中央决定,实行党政分开后,中共中央的财经小组、思想宣传小组、外事小组、政法委(拟改称中央政法协调小组)仍保留,职能是研究大政方针,不直接分管和干预政府各部门的工作,政府及相应部门的负责人可参加有关小组的工作,议定事项由政府按法定程序去办。全国人大常委会、国务院、中央军委向政治局及其常委会提出的有关议题,不再经由中央书记处审议,直接提请政治局或常委会决策。这种调整,在一定程度上划清了执政党与国家政权机关的职能,向保证国家机关能依法独立行使职权迈出了第一步。
1988年5月19日,中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》,决定撤销中央政法委员会,成立中央政法领导小组,由中央政治局常委乔石任组长。作为政策调研机构,中央政法领导小组不开政法工作会议,不发文件,不干预具体案件,体现了党政分开,公安部门、检察院、法院各自依法独立行使职权的原则。按照政治体制改革总体设想,省、市、县等地方各级党委的政法委也应该相继撤销。但是由于各方面因素的影响,这项工作并没有来得及开始。
"六四事件"之后不久,1990年3月6日,江泽民主持的中共中央决定恢复中央政法委员会,仍然统一领导全国的政法工作。此后这种体制一直延续至今,公检法依法独立办案仍然是一句空话。
其次,撤销设在政府机关中的党组。中共建政以后,为了保证"党的领导",在政府各部门中,陆续建立起了由中央和各级党委直接派出的"党组",直接掌握这些部门的人事权、重要事项的决策权,成为保证党的领导、以党代政、破坏政府行政权统一的基本组织形式。
在十三大前的政治体制改革研讨过程中,赵紫阳要求鲍彤主持的中央政改办,搞清楚什么情况下可以成立党组,什么情况下不成立党组的问题。在研讨过程中,经过对世界各国,包括苏联等"社会主义国家"的资料进行的分析研究,鲍彤和他的部下们得出了一个结论:在有党派政治斗争的组织内部,才需要成立党组(或称党团)。党组的作用,是团结领导本党成员,在该组织内部贯彻本党意图。中国的各级政府是共产党一党执政的政府,是共产党一统天下,担任各级政府领导职务的都是由党组织提名任职的共产党员,没有必要成立党组。况且,依照宪法,政府是行政组织,是依据行政首长的行政命令进行运作的组织,党组的委员会制决策方式与行政首长负责制是根本矛盾的。
当时的情况是,从中央到地方,各级政府部门的行政首长都是党提名的,都是共产党员,但在这些部门中又都设有党组,党组的集体决策制度与法定的行政部门首长负责制直接相冲突。如果行政首长兼党组书记还好,否则党组起到的作用,就只能是与行政首长闹磨擦,同时安置干部,造成机构臃肿,效率低下。这种党委、政府双重决策的体制,对于政府的效能产生很大影响,也不利于对错误决策的事后追责。邓小平在1986年反复讲,要实行党政分开,其目的就在于解决这个问题。
针对这种情况,中共十三大修改了党章,新党章规定:"在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中,可以成立党组。"这就是说,不经选举产生的领导机关,不成立党组。宪法规定,"根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选",这就是说,政府各部门负责人是由国务院总理提名、由全国人大"决定产生"而非选举产生的,当然不必设立党组。按照这个规定,十三大后各级政府部门逐步开始裁撤党组。按照《政治体制改革总体设想》,只有人大、政协、工会、妇联保留党组;共青团是共产党直接领导的,所以不设党组。国务院和各级政府、政府各部门都不设党组。但实际执行上,十三大后撤销党组的过程在中央和地方、各个部门进展不同。
鲍彤后来回忆说,这个事情我与当时的中组部长宋平商量过,我认为撤销党组的事情应该请组织部门负责,各部门不要来找我们政治体制改革研究室,应该由组织部来具体落实十三大的这项决议。各部门的党组什么时候撤销、怎么撤销,由各地各部门向组织部去打报告,确定时间,做出计划。大概在1989年初的时候,有一次开会,宋平坐在我旁边,他主动跟我说,现在国务院各部门党组的情况大致是二分之一已经撤销,二分之一准备撤销。
1989年春夏之交的那场"风波"过后,邓小平曾经说,十三大报告一个字不改。但是随着赵紫阳的被下台,和政治体制改革的偃旗息鼓,三年以后的1992年,中共十四大再次修改了党章,重新恢复了十二大党章的提法,规定:"在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。"由此,十三大后被撤销的中央和地方政府部门中的党组全部被重新恢复。
第三,调整地方党的组织机构和人员设置。实行党政分开,首先要动的是党的领导体制。十三大后,中央开始进行地方各级组织机构和人员调整,调整的方向是:地方各级党委不设不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委;撤销地方各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门;根据党政工作的不同特点,调整领导干部的配备,并精简各级党委机构,减少专职党务干部。目的是通过这些措施,从机构和组织、人事安排上,减少党委机关对政府工作的干扰,保证政府部门独立开展工作,依法行使职权。这方面的工作,由于涉及到部门利益、人员安置等问题,在一些地方进展较为缓慢。
第四,改变基层党组织的职能,推行厂长(经理)、所长、校长负责制。
早在1980年8月《党和国家领导制度的改革》的讲话中,邓小平就已经提出了取消党委领导下的厂长负责制问题。此后他又多次谈到这个问题,但是,党内高层对此思想并不一致。1987年初,在一次政治局会议上,赵紫阳提出,要改革企业领导体制,工厂由厂长担任第一把手,是法人代表,企业活动的中心,在会上引发激烈争论,有很多人不赞成(鲍彤在传达此次会议情况时没有具体点名)。但是,当赵紫阳和其他一些赞成的同志,把企业党委负责制的弊端、实行厂长负责制的好处一摆,也就没话说了,政治局会议通过,企业活动应该以厂长、经理为中心。中共十三大再次确认了这一原则。
实行厂长负责制是经济体制改革的客观要求,也是在基层贯彻党政分开的一项重大改革。那个时候的企业状况与现在根本不同,当时全国有几十万家企业,绝大多数都是国营和集体企业,实行的都是党委领导下的厂长负责制。要使厂长、经理真正成为企业的法人代表,成为企业事实上的一把手,要动几十万个党委、支部书记的蛋糕,工作的艰难、工作量的巨大,可想而知。但是,中央在这个问题上,决心坚定,措施有力,宣传到位,各级党委也做了大量的工作。经过一年多的努力,全国的国营企业基本完成了向厂长经理负责制的过渡,而且没有对企业的生产和经营造成大的影响。
与此同时,全国的事业单位,包括大专院校、科研院所、报刊媒体等都开始照此办理,校长、院长、所长、社长负责制也开始纷纷确立起来。基层的党政分开,因为得民心、顺民意,所以推开以后,势如破竹。
1989年6月以后,"因为形势和政治工作的需要",许多地方的"党委领导下的校长、院长、所长负责制"开始回潮。8月28日,中共中央政治局全体会议讨论并通过了《关于加强党的建设的通知》,明确规定:"高等院校实行党委领导下的校长负责制。试行校长负责制的范围不再扩大。"至于厂长经理负责制,在多数大中型国有企业,也回复到"党委领导下的厂长经理负责制"的状态。
第五,推行党的基层组织属地化领导。在确立厂长经理负责制的同时,十三大还提出了一项重要措施,就是实行党的基层组织属地化。企事业单位中的党组织,原则上由所在地方党委领导,逐步向少设或不设专职机构和尽量少配脱产干部的方向过渡。这项改革的出发点,是割断基层单位党组织与政府行业管理部门的领导关系,一方面为基层党政分开,实行企事业单位行政领导负责制提供组织上的条件和保障;另一方面,也为转变政府职能,进行机构改革创造条件。但是,这项改革在进展过程中遇到了较大困难,始终没有推开。其阻力不在中央高层,不在地方,而在中央政府的各部门。比如说,鞍钢党委本是由国务院有关部门直接领导。按照属地化原则,要把鞍钢党委交给鞍山市委领导,地方党委的积极性当然很高,但中央的主管部门却不同意,理由是,鞍钢是中央企业,其党组织也要归本系统的党组织领导。
党的基层组织属地化领导这项工作进展缓慢,后来甚至基本停止了。尽管如此,从大形势上看,实行厂长负责制以后,这个问题已经不很重要。赵紫阳和鲍彤认为,当确定了法人是企业活动的中心,那么党委在企业中的地位就已经基本解决。至于企业党委是不是交到地方领导,要不要取消行政级别,就只是一个形式问题,可以交给时间去慢慢解决。
第六,党纪政纪案件分别查处。按照《政治体制改革总体设想》的要求,和当时由赵紫阳主持的中央的考虑,党纪、政纪、法律是性质不同的约束规范,根据党政分开的原则,应该由性质、职能不同的机关分别处理。中纪委应该主管党纪案件查处,并集中力量抓好党纪、党风。各级纪委常驻各部门的纪检组原则上可以撤销。而法纪和政纪案件分别由国家司法部门和政府行政监察部门处理。对那些一时搞不清是应该由党纪处理还是经由司法程序处理的案件,处理的顺序,应该是先由司法部门处理。如果法院判决有罪,再由党的纪检部门和政府的行政监察部门根据罪名和量刑的情况,依据党纪、政纪作出处理。这个思路,对于在一党执政下,保证司法独立,建设法治国家,具有重大意义。此项改革,赵紫阳和中央要求由中纪委提出改革方案。
但是,由于观念上的阻力、体制的惯性等各种因素的限制,这项改革未及完成,就在1989年的那场"风波"后被中止了。此后,中纪委和各级纪委的职能非但没有按照"党政分开"原则进行调整,党纪、政纪、法律的案件查处也没有分开。进入21世纪后,党的纪委、政府监察部门甚至公然合二为一,还发明了"双规"的办案方式,在事实上被赋予了侦察权,开创了一个明显违反党章、宪法和法律的不良先例。在案件处理的顺序上,与赵紫阳们的设想,恰恰反了过来,涉及党员、公务人员的违法违纪案件,先是由党纪检部门立案和调查,根据情况先做党纪、政纪处理,然后"移送"司法部门。实质上,这是在未经法院判定嫌疑人是否有罪的情况下,先由纪检部门认定是否涉嫌犯罪。这种做法,是严重有违于法治原则的。但是,就是这种明显违宪、违法的体制,却被一直延续至今,并且被不断加强。
当然,笔者并不否认中纪委和地方各级纪委在当今执政党反腐中的重要作用,但却不能不指出,这种体制与中共一再强调要"依宪治国,依法执政"的主张是完全背道而驰的。

吴伟,现代历史学者,1980年代由鲍彤主持的中央政治体制改革研讨小组办公室成员,《政治体制改革总体设想》的执笔人之一。

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