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2014年12月14日星期日

吴伟:黨的領導體制需制度化規範化——80年代政改系列之三十

編者按:上個世紀80年代是中國的一個特殊年代:十年文革浩劫終於結束,在人們的肉體和精神被禁錮壓抑多年之後,新的思潮和改革氛圍噴涌而現。其中,政治改革可以說是中國當代歷史上最浪漫的年代。
源於中共黨內一批開明派的努力和試圖衝破舊體制窠臼的勇氣,80年代的這場政治改革雖然很快在黨內保守勢力的圍剿下失敗,並在1989年那場舉世矚目的事件後徹底終結,但它影響之深遠,恐尚無出其右者。
紐約時報中文網特開設中國1980年代政治改革系列談專欄,邀請當時中央政治體制改革研討小組辦公室成員、《政治體制改革總體設想》的執筆人之一吳偉先生就那段歷史撰寫系列文章,希望通過這個專欄,不僅留住公共記憶,也通過歷史照亮今天和未來。此為第三十篇。


中共十三大報告稱,「以黨內民主來逐步推動人民民主,是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易於見效的途徑。」可見,如果自稱「領導社會主義事業的核心力量」的共產黨自身都不搞民主,那麼何談建設「社會主義民主政治」?只有共產黨把自己首先建設成為一個民主政黨,在全社會建立起民主制度才有希望。
那麼如何才能使共產黨實現向民主政黨的轉型?趙紫陽有過多次表述和思考,筆者概括為以下幾點:首要的一條,就是從中央做起,要健全黨的領導制度。趙紫陽認為,要改革黨的領導體制,使之民主化和規範化,不僅黨代會要改革,而且黨的高層,中央委員會、政治局及其常委會、書記處更要率先垂範,進行改革,這就是要確定和建立黨中央的工作制度、會議制度、議事規則和新聞發佈辦法。要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度;適當增加中央全會每年開會的次數,使中央委員會更好地發揮集體決策作用;建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和生活會制度,使集體領導制度化,加強對黨的領導人,特別是最高領導人的監督和制約。
在毛澤東時期,中央開會毫無規矩,開會不開會,作什麼決議,公開不公開,一切取決於毛的個人意願。1956年中共八大《黨章》規定,黨的最高領導機關——全國代表大會任期5年。因為毛澤東不想開九大,八大的任期被無端延長為13年。八大《黨章》規定,代表大會實行常任制,年年必須開例會;但毛澤東不喜歡,第二年就沒有開,第三年總算開了一次,接下去連續10年又沒有開。黨的全國代表大會尚且如此,八大《黨章》關於中央全會每年必須召開兩次的規定,同樣也是一句空話。從九大到十大,為了使毛澤東的隨心所欲合法化,《黨章》對中央全會多長時間開一次會,不作任何規定。
毛澤東還有一個「發明」,就是開「中央工作會議」。民間曾經有個說法,「國民黨稅多,共產黨會多」。前面一句話與今日中國相比未必,但後一話倒是真的。在沒有法治、制度又不健全的黨國體制下,要治理中國這樣一個大國,共產黨的辦法就是「開會」。但毛澤東又不喜歡按照黨章規定,開需要「報告工作」、需要中央委員表決的中央全會,就發明了開行政化的黨政不分的「中央工作會議」。參會人員是中央、國務院各部部長,各省書記、省長,開會的方式是布署工作式的,上邊講話,下面鼓掌,不需要與會人員舉手通過,只要會後堅決貫徹「中央精神」、「領導意圖」就好。
文革以後,鄧小平在黨內的地位逐步確立。由於鄧小平和陳雲的政見不完全一致,相互不願意見面,遂使中央政治局會議、政治局常委會議無法正常召開,主持中央日常工作的總書記胡耀邦無所適從。
中共十三大後,根據趙紫陽的建議,1987年11月14日召開的十三屆中央政治局的第一次會議就規定了中央的最低限度的例會制度:每年必須召開至少兩次中央全會,中央政治局要向全會報告工作;每個月必須召開一次政治局會議、每星期必須召開一次政治局常委會會議;會議對重大問題的結論必須經過表決形成。十三屆政治局第一次會議同時制定了中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和表決方式、程序,並規定,中央高層的政治生活應該做到透明化,中央全會和政治局會議的結論,必須分別通過新聞媒體向全社會公布。會議次日,《人民日報》發表了會議公報,向黨內外公布了這一消息,但上述規定的具體內容並沒有公開發布。至於十四屆以後的中央還是否繼續沿用這些規定,筆者就不得而知了。
十三大後,中央書記處的性質、設置、職權範圍也進行了重大調整。在此前的十二屆中央書記處時期,雖然黨章也規定「中央書記處在中央政治局和它的常務委員會領導下,處理中央日常工作」,但由於鄧小平、陳雲、李先念三位中央常委並不承擔一線工作,而中央政治局常委會又很少召開,中央書記處實際上成為中央的決策機構,在某些情況下代行了中央常委的職權(筆者註:鄧、陳、李均為「老一代革命家」,十二大以後,他們雖然仍然擔任中央常委,但基本不參加具體工作。由於鄧陳之間存在政治上的分歧,相互不願見面,所以很少召開政治局常委會。至於他們之間的聯繫,大多靠文字、指示、傳話等方式,通過各自的秘書班子及中辦進行。他們的決策確定之後,由書記處具體落實)。趙紫陽認為,這種做法也是中央高層政治生活缺乏正常化、規範化的表現。
早在十三大前的1987年2月4日,中央政治體制改革研討小組第二次會議上,趙紫陽就說,現在書記處實際上是決策機關。黨章講是的處理日常工作的機關。將來,大問題留在政治局定,至少一個月開一次政治局會。現在的書記處就可能成為管理日常黨務工作的機關,是政治局的日常辦事機構了。這是個設想。各方面的主要領導同志都參加到政治局裡,不一定在書記處。書記處的工作也不兼政府工作。一個政治局會議,一個常委會議,定大事,書記處管日常黨務、意識形態、思想工作,政治局委員參加書記處的就可以大大減少,書記處的人數也可以大大減少。中央全會閉幕期間,代表全會、執行全會決定的是政治局及其常委,政治局會議就不必那麼多人,列席的也不必那麼多。趙紫陽還說,可以考慮書記處設兩三人或者三四人,或者設秘書長、副秘書長。實際上等於這麼一個關係,書記處對常委負責,常委對政治局負責,政治局對全會負責。現在最常務的權力機關是書記處,恐怕這得改。
中共十三大採納了趙紫陽和中央政治體制改革研討小組的意見,修改後的黨章對中央書記處的性質、職能做了調整,明確規定,「中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構;成員由中央政治局常務委員會提名,中央委員會全體會議通過。」這樣,書記處就不再是決策機構,而是成為中央政治局及其常委會處理日常事務的辦事機關。
在十三大後不久的12月5日,中央書記處舉行第二次辦公會,對幾位書記的工作進行了分工。會上,趙紫陽建議,由胡啟立分管常務、思想宣傳、協調工作。對突發事件的協調,首先由國務院管,國務院認為需要黨政軍共同協調一致的,再提到書記處。該通過法律解決的由法律去解決,該通過企業和社會去解決的,由企事業或是社會去解決。群眾上街遊行的問題由治安部門去解決,法律問題不要政治解決。黨務方面的協調工作,也請啟立管。宣傳小組由啟立任組長、芮杏文任副組長,鮑彤、陳俊生、錢李仁、王忍之為成員。趙紫陽還講到,電影、小說等總的講要少管,中央同志不要去表態,不要那麼緊張,要相信觀眾、群眾有思考和分辨能力。宣傳小組要管大事、動向性問題。
趙紫陽說,喬石同志分管黨紀、中央組織工作領導小組的工作。於1987年10月20日召開的十二屆七中全會上有人反映,紀檢工作以事實為準繩問題還沒有完全解決,這是個大問題。喬石在七屆人大召開以前,還要管政法工作。以後的政法工作,可由國務院設一位國務委員,管公安、民政、司法(指司法部)。中央不再設政法委,成立一個政法小組,由喬石同志協調。喬石表示同意,並提出中央政法小組下邊可以不設專職辦事機構。安全部不應該放在政法小組,可以由一位常委直接抓。
趙紫陽還說到「黨風問題」,提出到底怎麼解決要研究。他認為,有些問題很奇怪,越是開放的地方對黨風的意見就越小,這要分析一下。芮杏文同志分工宣傳工作,要圍繞思想工作搞些調研,也會涉及一些經濟工作。閻明復同志主要管統戰工作,聯繫工會、青年團、婦聯。溫家寶分管辦公廳,也要搞一些調研工作。書記處還要研究一下怎麼開展工作,研究一些綜合性的政策,比如知識分子問題。書記處要排一下,一年研究幾次綜合性問題,要有一個調研計劃,請啟立安排。
趙紫陽的上述意見,得到了中央書記處書記們的支持。趙紫陽雖然當了總書記,但他把自身的位置擺得很正,他認為,這個中央總書記就是「大秘書長一個」。十三大後,在他的主持下,中央書記處按照中央政治局和常委的決策,做了大量的日常事務性工作。
十三大後,中央要求,地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則、表決制度和生活會制度。要改革和完善黨內選舉制度,明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。應當把差額選舉的範圍首先擴大到各級黨代會代表,基層黨組織委員、書記,地方各級黨委委員、常委和中央委員會委員。按照這一要求,在十三大後的一段時間裡,各地各級黨委都紛紛制定了議事規則、表決制度和生活會制度,地方各級黨的代表大會的換屆選舉基本上都仿照十三大,實行了差額選舉。雖然候選人的報批制度依然如舊,差額的比例和方式也不盡相同,但是在一些地方,確實出現了上級安排和批准的候選人落選的情況,對於約束一些幹部的行為,改善幹部與黨員、與群眾的關係,起到了良好的作用。
關於差額選舉問題,還需要補充說一說。在十三大前和十三大後的黨內、人大選舉問題上,黨內高層都有人反對直接差額選舉,主張搞差額預選、等額正式選舉,認為這樣做,既可以體現「民主」、又可以保證上級意圖實現。趙紫陽堅決反對這種做法,鮑彤和他的部下們對此也持反對態度。因為,差額預選,實際上給某些人留下了操弄選舉的空間。十三大前和後來歷次黨代會(指十三大後至今的中共歷次代表大會)搞差額預選的事實表明,預選都是在各省代表團內進行,總的結果並不向全體代表公示。各個代表團的代表都只了解本團內部的預選情況,不了解其他團的情況,更不了解總的預選情況。最後形成等額的正式候選人名單還是由中央高層領導人圈定,「大會主席團通過」只不過是走個過場而已。這種表面上「民主」,結果與過去的等額選舉幾乎完全相同,只是換湯不換藥。從本質上說,「差額預選」是欺騙全黨、欺騙公眾的「偽」差額選舉。2012年中共十八大上號稱的「實現了廣泛民主」的選舉,實際上仍然如此。所以,當時趙紫陽、鮑彤在差額選舉問題上,都堅決反對搞差額預選,主張直接進行正式差額選舉。他們認為,只有在有監督條件下進行有競爭的公開的差額選舉,才能真正體現選舉人意志,保持對當選人的壓力,使他們注意聯繫群眾,減少特權、濫權行為,防止腐敗發生。
在1987年的政治體制改革研討中,鮑彤主持的中政改辦還曾經建議過從中共十三大開始,實行黨的全國代表大會常任制的問題。每屆代表一經選出,任期五年,在任期內如有必要,即可召開會議,審議中央委員會的報告,決定重大事宜。遺憾的是,在向中央政治體制改革研討小組彙報這個問題時,這個建議沒有被通過。薄一波說,到21世紀這麼搞我贊成,但十三大、十四大恐怕還不行。趙紫陽也認為時機不成熟,還要考慮代表的平時活動、待遇等問題,常任代表實際上也很難發揮作用,也沒有堅持這個意見。此後,這個設想更是沒有時間和機會實施了。

吳偉,現代歷史學者,1980年代由鮑彤主持的中央政治體制改革研討小組辦公室成員,《政治體制改革總體設想》的執筆人之一。

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