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2014年11月1日星期六

叶匡正:谁来进行法治考评?

依法治国八字没有一撇,形式主义已甚嚣尘上


中共十八屆四中全會「依法治國」《決定》中提出「把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容,納入政績考核指標體系」、「把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容」,引來大陸媒體熱議,稱這一舉措「是破天荒的」。實際上,這一舉措說起來容易,但在現實中,卻極難落實。關鍵看誰來評價「法治建設成效」?是其他官員,還是被政府違法行為傷害過的人?
大陸媒體近日就追蹤了廣東中山市三鄉鎮的今年民主測評的內容,其中就有「依法辦事」、「工作效能」、「政風作風」和「以案建議辦理」四個項目。哪些人給這些部門打分呢?原來是鎮政府22個部門的負責人和60位鄉鎮人大代表,這些人大代表也多為基層官員。最後打分的結果是,22個部門最高96分、最低93分。官員自己給自己打分,竟然也能稱之為「民主測評」,實在像一個玩笑。
據說湖南、上海等地也出台了一些「依法行政」的考核辦法,創造了各種考核辦法,內容大同小異,都是官員自己考評自己,屬於自娛自樂。這種評價本身,就是走過場,根本無法反映出一個地方真實的法治狀況。就像前些年把「維穩」作為政績考核指標一樣,硬是逼出了截訪、黑監獄、維穩經費越來越高等各種怪象。社會真的穩定了嗎?不過是把各種不穩定事件,暫時壓制下去而已。最終,大陸陷入維穩怪圈,投入人力財力越多,社會矛盾和社會衝突也越多。維穩的真正結果是社會越來越不穩定。
法治考評真要大張旗鼓搞起來,帶來的結果極可能也是如此,對那些被權力部門違法傷害的權利人,只會打壓得更厲害。因為只有讓這些被傷害者不發聲,一些地方政府才能維持一個「依法行政」的假象。
無論考評什麼,只有讓民眾的意見完全參與到對官員的考評與監督中,才可能實現所謂的現代治理。考評官員的政績及法治建設成效,目的是為了考察政府為民眾提供公共服務的水平和守法情況,它本身就應以民眾的意志為導向,而不是某個集團或群體的利益或意志。有民眾授權,政府才有存在的合法性,所以只有當它代表了民眾的公共利益,它的行為才是合法的。與專制國家的治國理念不同,現代社會的政府不能把維護自己的政權作為治理社會的動機,而應處處以民眾的利益為導向,通過民眾的參與來達成對社會的共同治理。
但當下大陸,即便開始說依法治國、依憲治國了,官員們秉承的仍是官本民末的執政理念,連憲法第35條都得不到政府部門的尊重,只會在公共治理過程中製造更多的官民矛盾。如今很多官員感受到,隨著民眾法律意識的提高,政府的行政行為如果有違民眾的公共利益,權威性便會受到挑戰。比如近年一些地方爆發群體性事件,常有以地方官員最終收回行政指令而告終。有人把此類問題,歸結為當地政府執政能力不強,恰恰錯了,它的根本原因是執政動機出了問題。
假如當地政府把自己的行政行為,看作是為民眾提供的公共服務,自己是公共服務的提供者,而民眾是公共服務的消費者,結果便大為不同。一旦有了這樣的執政理念,社會治理過程中就會少一些違法行政的情況,就會少一些危機。至於服務者,要時刻徵詢消費者的意見和感受,這應成為一個執政者基本的行為意識。
只要民眾無法參與到對官員的政績與法治成效的考評中,就無法創造新的公共生活。無論什麼樣式的民主,讓民眾參與到政府的公共治理中去,都是一個基本前提。民眾不僅是現代政府的授權者與創造者,更是一切制度存在的核心和理由。政府雖然有影響現代公共生活的能力,但並不能成為公共生活的決定者,它也只是其中的參與者。讓民眾考評官員,即是民眾的需要,也是政府的需要。它能使官員更好地服務於公共利益,以促進政府與民眾的良性互動,讓法治、協商與合作逐漸成為社會治理的一種常態。
現在一些地方,為了避開真正的民眾參與,發明了各種考評方式,如入戶調查、考核評估聯席會議、政府網站評議或第三方評估等,但這些參與方式都是被動的,不僅會花費大量的人力物力,主要目的也是為了避開真民主、真法治。
與其這樣,不如用最簡便的方法。雖然如今無法讓民眾直接投票選舉官員,但至少應放開媒體對官員的輿論監督,因為媒體天然就具備考核與評價功能,這樣即有公開公示的效果,也能讓政府與民眾在不同觀點的碰撞中,達成對一些對社會和法治問題的共識。另外還應鼓勵各類面向社會、幫助個人的民間團體參與到公共治理中來,由它們來代表民眾表達意願、爭取利益,表達對社會法治狀況的意見。這些真正草根的民間團體,也是達成民眾對官員考評有效的制度建設。它不僅可成為民眾和政府溝通的紐帶,也能成為公共治理的一種重要力量。
所謂法治建設,最重要的是要讓政府官員得到民主的鍛煉,增加法律和理性在公共治理中的份量,讓官員學會與民眾的平等溝通與交流。如果民眾的訴求公共化了,政府的意志公開化了,人們才可能看到法治建設的成效。

——东网

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