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2014年8月2日星期六

孙立平:重建社会,还是重建权力

 图:孙立平

我曾经提出过一个概念,叫不可治理状态。目前我们社会中的一些问题已经处于这种状态了。比如腐败。因为腐败已经在很大程度上处于高度隐秘的状态,靠正常的制度化措施,已经没有办法发现这些腐败现象了。对于这类问题,首先要使其进入可治理状态。怎么进入?关键是基础制度或基础秩序的建设。
在改革已经进行了30多个年头的今天,重建社会已经成为一件愈益迫切的任务。这可以从两个方面来看:首先,在市场经济体制框架已经基本形成的今天,通过社会的重建,形成政府、市场、社会相互配合的社会治理体系问题,已经成为当务之急;其次,在现实中,一种相反的趋势似乎开始若隐若现,伴随经济上的国进民退,以压制社会为代价强化权力的迹象依稀可见,而对金融危机的错误反思,似乎为强化权力提出了新的论证。
这就提出一个问题,是重建社会,还是重建权力?是用一种更强有力的权力"包打天下",还是形成一个多元的社会治理的模式?
应当看到,重建权力的趋势不能仅仅看作某些思潮推动的结果。根本的原因是经济社会生活变化的本身。在过去的几十年中,经济生活的市场化、整个世界全球化过程的加快、科学技术的进步以及大众消费社会的来临等因素,使得我们的经济和社会生活空前复杂化。我们刚刚经历的金融危机、不时面对的种种社会矛盾和社会冲突等,大多是经济社会生活复杂化的表现。在这种情况下,如何形成应对经济社会生活复杂化的能力,就是一个严峻的挑战,因为这意味着对经济和社会生活更强治理能力的要求。
在缺少其他相应机制的情况下,这种对有效治理的呼唤很容易转换为对更强大的权力的呼唤,甚至会要求一个比计划经济时代更强大的权力来治理这个社会。在这种情况下,我们需要思考一个问题:在市场经济的基础上,有没有可能形成一种更强大的、更无孔不入的、更精致的总体性权力。
从理论上说,一个健康的社会取决于权力、市场和社会三种力量的平衡。在市场和社会发育程度很低而权力独大的情况下,最后会导致权力的滥用和失控;在市场和权力的力量很强而社会发育很低的情况下,则会形成权钱结合的治理模式。
在这样的时候,势必会形成一种难以克服的悖论:一方面,对复杂的经济社会生活的治理需要更强的治理机制,而在市场和社会的力量都很弱小的情况下,这实际上就意味着需要权力来"包打天下";另一方面,在缺少其他机制的时候,尤其是缺少社会的充分发育的情况下,独大的权力会由于缺少有效的制约而越来越失控,并最终失去治理的效能。这无疑是我们在经历了30多年的经济体制改革且市场经济体制框架已经基本建立的今天所面对的最重要的困境之一。
因此,以勇气和魄力重建社会,形成对权力的有效制约,并在此基础上强化权力的治理能力,应当是我们的明确目标。
然而,在最近几年中,尽管社会建设的话题开始受到社会各个方面的重视,但究竟什么是社会建设?社会建设包含一些什么样的基本内容?应当说还是非常含糊不清的。因而,社会建设的概念往往给人们一种空洞虚幻的感觉。本文试图提出一个关于社会建设的基本框架,以深化对这个问题的思考。本文认为,就我国目前的情况来说,社会建设至少要包括如下六个方面的基本内容。
建立市场经济条件下利益均衡机制
在我国,贫富悬殊已成事实。这个问题不仅是社会矛盾不断激化的根源,而且成为经济发展的严重障碍,人们通常所说的内需不足、市场疲软,就与此有着直接的关系。因此,如何抑制这种势头,已经成为我们这个社会必须面对和解决的问题。而这就需要一种社会性的机制。
要看到,这种状况是在我国市场取向改革已经进行了30年、市场经济体制框架已经形成的背景下发生的。在这种情况下,解决这一问题,只有两种可能可供选择:一是退回到过去的再分配经济;二是建立市场经济条件下的利益均衡机制。如果退回过去的旧体制不可能成为我们的选项,那么,建立市场经济条件下的利益均衡机制就成为我们惟一的出路。
在我国,经过30年的努力,市场经济的基本框架已经基本确立。现在摆在人们面前的问题是,这个市场经济究竟是一个好的市场经济,还是一个坏的市场经济?什么是一个好的市场经济?从不同的角度可以有不同的解释。
但我认为,一个好的市场经济至少包括下面这三部分内容:从经济的角度说,标志是市场经济的体制是否相对完善,相对完善的是好的市场经济,否则是坏的市场经济;从法治的角度说,标志是法治是否基本健全,法治基本健全的是好的市场经济,否则是坏的市场经济;从社会的角度看,标志是市场经济条件下的利益均衡机制是否建立,形成了这种利益均衡机制的是好的市场经济,否则是坏的市场经济。因此,在市场经济条件下,如何形成一种均衡的利益格局,如何形成一种使得利益格局能够大体均衡的机制,将成为一个我们必须面对和解决的问题。
所谓市场经济条件下的利益均衡机制,最基本的含义就是社会主体平等利益表达权利的制度化以及在此基础上形成的较为公平的利益博弈。换言之,利益的均衡要靠公平的利益博弈来实现。其中最首要的,是利益表达以及追求自己利益的平等权利。利益格局的失衡源于社会权利的失衡,贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上的失衡。可以说,在利益主体已经多元化的今天,利益表达的问题,特别是弱势群体的利益表达问题,已经是一个无法回避的问题。不建立起相应的利益表达机制,表面上看是避免了一些麻烦,但结果是使利益格局进一步失衡,并为更严重的社会冲突留下隐患。
建立市场经济条件下的利益均衡机制需要一系列的制度建设,它涉及到一系列的制度安排:信息获得机制、要求表达机制、施加压力机制、要求凝聚机制、利益协商机制、矛盾解决机制。
化社会
一个健康的社会,需要有一种合理的社会结构,这是经济社会生活能够正常运作的基础。就目前我国的情况来说,社会结构的优化至少有如下三层含义。
一是扩大中产阶层的规模。中产阶层在政治上被看作是社会稳定的基础,在经济上被看作是促进消费和内需的重要群体,在文化上被看作是承载现代文化的主体,这在国内外学术界已经成为一种基本共识。在近几年调整贫富差距过大的利益格局时,我们又看到,扩大中等收入者群体也是缓解贫富差距过分悬殊的重要措施。在一个社会中,如果中等收入者不能占一个较大的比重,两极分化的社会结构将会是不可避免的,贫富悬殊的问题也是很难从根本上得到解决的。
但客观地说,我国中产阶层发育得还相当缓慢。除了在经济发达地区,特别是大城市之外,中产阶层还是踪影难觅,中等收入者在整个社会中所占比例还很小。从根本上说,中产阶层的发育与经济社会发展的水平有关,比如产业结构、受教育水平等。
我认为,一种现实的可能性是,可以考虑将技术熟练工人,作为支撑一个以中等收入者为主的社会结构的重要因素,这是一个有着巨大潜力的结构空间。有资料显示,我国现有技术工人7000万人,其中高级工只占3.5%,即使是全国最大工业基地的上海,高级工的比例也不足7%,与发达国家高级工占40%的水平相差甚远。因此,如果在技术熟练工人数量不断增加的同时,使其收入水平能有一个较大幅度的增长,将会对我国社会结构的优化起到重要的作用。同时,还要注意两个问题,一是要防止社会上层过多地占有资源,从而限制中产阶层发展的空间。二是需要防止中产阶层成为调整贫富差距的牺牲品。
二是要保护乃至改善下层生存的社会生态。再分配和社会保障固然是缓解贫富差距的重要手段,但要根本改变贫困群体和弱势群体的生存状态,仅仅有再分配是不够的,需要通过切实的措施改善其在市场中的机遇和地位。改善贫困群体在市场中的机遇和地位,最重要的是谋生的机会。而谋生的机会是存在于一种社会生态系统中的。因此,要改善贫困群体在市场中的机遇和地位,就要保护这个社会生态系统。
但不可否认的是,我们现在的城市建设、城市发展就像要把一个烂泥塘建设成一个水泥底的游泳池,虽然比原来干净、漂亮、卫生、方便了,但是小鱼小虾吃的东西没有了。现在城市中高楼拔地而起,马路越扩越宽,现代化的设施越来越多,但是人们生存的社会生态,特别是贫困群体生存的社会生态,不仅受到普遍的忽视,甚至在遭到严重破坏。一切有碍观瞻的事物,比如棚户区、城乡结合部等,都在城市建设的改造清除之列。而事实上,这些地方可能恰恰是下层群体的安身立命之所。
三是保护和扩展社会流动的渠道。从理论上说,只要社会中存在着分层现象,只要人们的经济社会地位存在上下之分,世袭与继承就是不能完全避免的。但在一个社会中,继承与流动需要保持大体的均衡,尤其是在一个贫富分化较大的社会中,一种相对畅通的社会流动渠道以及较多的流动机会,则是抵消贫富差距过大的重要机制。
当我们在今天讨论继承与流动问题的时候,也许需要注意到一个特殊的背景,即我们今天正在经历一个空前的财富分配过程,而这个过程可能更进一步固化近些年来正在定型化的财富格局和社会结构。种种迹象也表明,近年来,由于我国社会结构开始处于定型化的过程中,社会流动渠道缩窄的趋势开始出现。十几年前我们社会中就出现了"富二代"的说法,最近几年中又出现所谓"穷二代"的说法。而今年的"官二代"则成为一个网上流行的词汇,以形容公职的世袭现象。这提醒我们,在一些贫富分化不断加剧的社会中,如何保护和扩展社会流动的渠道,特别是下层人向上流动的机制,就成为优化社会结构的一个重要内容。
公民和公民社会的
在改革开放初期,民间的经济和社会力量无疑还是非常弱小的,在这种情况下,政府在经济和社会发展中扮演主导角色,甚至在一定意义上采取政府主导型的发展模式是理所当然的事情。但政府主导型的发展模式能否最终促进和培育民间经济和社会力量的成长,并最终形成政府、市场、社会各司其职、互相配合的功能体系,开始成为对中国进一步发展的挑战。
这里所说的社会具有双重的含义。对于社会,过去我们更加强调的是公民社会的概念,公民社会是与国家相对应的。但在此之外,其实还需要有一个与市场相对应的社会,这就是著名人类学家波拉尼提出来的"能动社会"。这个社会是用来和市场相抗衡的,用来矫正市场的消极作用的。市场化是我们过去30多年改革过程中的一种正确选择,是我们应当坚定不移坚持下去的方向。但市场和政府一样,如果它的力量处于一种不受制约的状态,就会带来种种问题。正因为如此,我们需要一个能融合公民社会和能动社会"双面"因素的社会。这个社会不仅是政府和市场的重要制约因素,同时也是组织日益复杂化的经济社会生活的一种必不可少的机制。
但市场经济并不一定必然带来社会的发育,相反的趋势也是可能的。正如我们前面分析过的,经济社会生活的日益复杂化,呼唤更有效的社会治理手段和机制。而在缺少其他相应机制的情况下,这种对有效治理的呼唤很容易转换为对更强大的权力的呼唤,会要求一个比计划经济时代更强大的权力来治理这个社会。
尽管这样的权力在应对某些挑战的时候具有明显的优越之处,比如在应对此次金融危机以及大的自然灾害上,因为这种权力模式的动员力量会显得更为有效。但在处理常规化经济和社会生活的问题上,仅仅依靠这样的权力而没有相对发育的市场和社会的配合,这种权力往往会捉襟见肘。这就是我们现在社会中为什么人们觉得权力过分强大,而在治理社会的时候又觉得权力很不够用的原因。
在经历30多年的改革之后,市场经济的基本框架已经开始形成,但这个市场的自主性程度还是相当低的,而社会的发育则是更为滞后。在这种情况下,我们实际上面临着两种威胁:一是权力独大以及造成的滥用和失控;二是过分强大的权力与自主性程度较低的市场的畸形结合。换言之,强权力、弱市场、无社会三个因素结合在一起的结果,就是失控的强权力与弱市场的畸形结合,换言之就是人们通常所说的权贵资本主义。正因为如此,近些年来,著名经济学家吴敬琏先生多次呼吁要警惕权贵资本主义。而能够制约权贵资本主义的,就是一个强有力的社会。
形成解决社会矛盾和社会冲突的制度化方式
改革会造成社会利益的分化、社会利益主体的分化、社会矛盾的增加,这都是一个必然的现象。对此,需要澄清几个基本的问题:
首先,要准确定位社会矛盾。要看到,现在的社会矛盾、社会冲突确实比较多,但是绝大多数的社会矛盾、社会冲突实际上都是利益的矛盾、利益的冲突。这种定位之所以重要,是因为只有准确定位才能正确认识目前我国社会矛盾的性质和特点。要看到,基于不同因素形成的矛盾或冲突的性质和特点是不一样的。可以说,由政治因素、意识形态因素、宗教因素、民族因素、文化因素引起的矛盾和冲突,往往是非常剧烈的,也是不容易化解的。而基于利益的冲突大多是理性的冲突,涉及更多的是有无和多少的问题,如征地拆迁和移民中的补偿标准、劳工权益等问题都是如此。这样的矛盾和冲突往往是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式解决的,其中演变成足以造成大规模社会动荡的因素很少。
其次,现在一些地方社会矛盾突出,责任与其说在民众不如说在政府。而政府成为引发利益冲突的因素,原因不外乎政府职能定位有偏差、发展主义背景下的政绩压力以及政府成为利益主体。
再次,也是更为重要的,我们需要将社会矛盾的解决与建立市场经济条件下利益均衡机制联系起来考虑。也即我们在这个问题上要有一个双重的目标,一方面要保证社会的基本稳定,另一方面要有利于市场经济条件下利益均衡机制的建立。现在我们将其作为群体性事件加以防范和处理的,其实有相当一部分就是正常的利益博弈。当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态之时,正常的利益博弈就中断了,能够及早暴露社会问题的机制也被消灭了,结果是问题的进一步严重化。
基于上述认识,我们需要形成关于社会矛盾的新思维,解决社会矛盾的新方式。面对这些矛盾和冲突的时候,是极力捂住、压住,还是通过制度创新为规范和解决这些问题创造制度性条件?那种想把利益矛盾、利益冲突消灭在萌芽状态的思路是行不通的,而只能走制度化的道路。
制度化的道路意味着,第一,增强制度对于利益矛盾、利益冲突的容纳能力。第二,增强用制度化的方式去解决利益矛盾、利益冲突的能力。在有的国家,社会矛盾也很多,但人们不会如临大敌,为什么?因为这些矛盾和冲突就像在渠里流的水一样,人们知道到什么地方会流得急一些、什么地方流得缓一些,什么地方会拐弯、什么地方会泄下去。对这些阶段都会有一个稳定的预期。因此,我们需要准确判断社会问题,以信心、魄力和智慧建立解决社会矛盾和社会冲突的制度化机制。
社会保障和公共服体制的建立与完善
我国目前社会保障的问题不仅仅是投入少、水平低,而且不公平。我们现在不但市场成为扩大贫富差距的一个地方,连社会保障和福利都成为扩大不平等的一个因素。有资料表明,目前我国投入的医疗费用中,80%是为了850万以党政干部为主的群体服务的;另据监察部、人事部披露,全国党政部门有200万名各级干部长期请病假,其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村、疗养院,一年开支约为500亿元。根据2005年两会期间有关媒体披露的数据,我国人均门诊费年增长13%,人均住院费年增长11%,医疗卫生资源仅占世界2%,44.8%的城镇人口没有医疗保障;79.1%的农村人口没有医疗保障;48.9%的居民有病不就医。
在退休制度上,据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料,由于机关事业单位和企业的"退休双轨制",待遇差距问题越来越突出。到2006年底,全国机关事业单位人员退休金平均高出企业两倍多,随着津补贴改革的到位,差距还将进一步扩大。2007年上海某位享受国务院特殊津贴的企业高工,月退休金2006元,某民主党派机关一个普通司机退休金为2550元。自2005年起,国家连续3年提高企业退休人员基本养老金,但与机关事业单位人员的差距却越来越大。全国政协委员李永海指出,在从2000年到2004年的4年间,全国企业职工的退休金年均增长6.31%,而机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。1990年,我国企业和机关职工年人均离退休费分别为1664元和2006元,差距并不大。2004年则分别为8081元和16532元,前者仅是后者的48.8%,差距十分明显。
在社会保障上还有一个问题,就是如何使得从社会中抽取的资源更好地取之于民、用之于民。要看到,在我们的社会中,权力受不到有效的制约,政府的财政支出是不透明和不受监督的。这样,在社会保障的问题上,还特别需要防止"给你一件T恤衫,扒掉你一件羽绒服"的现象出现。
重建社会的基秩序
我曾经提出过一个概念,叫不可治理状态。目前我们社会中的一些问题已经处于这种状态了。比如腐败。因为腐败已经在很大程度上处于高度隐秘的状态,靠正常的制度化措施,已经没有办法发现这些腐败现象了。
对于这类问题,首先要使其进入可治理状态。怎么进入?关键是基础制度或基础秩序的建设。比如规范的现金管理。如果我们有这样一个规范管理,超过一定标准的交易不允许现金结账,必须通过银行走账,事情就会大不一样。
规范的现金管理在发达国家已经是普遍实行的制度,在已经进入互联网时代的今天,技术上也没有什么困难。关键是你做与不做。基础制度,只是规范的现金管理的其中之一,再比如我们的账目管理、票据管理、收入记录等,都是属于这种基础制度。这些基础制度就相当于我们城市中的道路、桥梁、路灯、管道、输电线路等基础设施。一个社会的基础制度出了问题,这个社会的秩序也就无法保障。可以说,我们现在许多问题的症结也就在这里。
我曾经研究过"制度是如何失败的"问题。制度失败的原因可能是多方面的,更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候,许多制度的失败,往往并不在于制度本身,而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。
有人曾对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较,发现在一些领域中,我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏,相反,有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用,其原因就是基础秩序的缺失。
不仅反腐败的问题是如此,在西方,有很多有效的规则,其本身都往往是很简单的,甚至是很粗疏的。正因为如此,有人到了这些国家后感叹,在那里要钻制度的空子是太容易了。为什么一些粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子而导致制度失效呢?关键的就是制度的基础。因此,要使我们的制度能够有效发挥作用,必须重建作为制度运行前提的基础秩序。
——作者系清华大学社会学系教授,本文发表于2009年10月经济观察报观察家

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