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2014年8月12日星期二

张鸣:中国的户籍改革之困

户籍制度改革,千呼万唤始出来,政府取消了农业户口和非农业户口的区别,政策放宽到农民可以进入小城镇落户,有条件地进入中等城市。只是进入大城市,门槛还相当高。
中国的城乡二元结构,户籍壁垒,是一个关键性因素,粮食关系,则是另外一个。自改革开放以来,由于农村改革,粮食的充盈,所以,以往被人们视为比生命还重要的粮食关系,不再重要。农民的流动,由于工业化的启动,变成了现实。流出农村的农民工,不再因为买不到吃的,而只能留在户籍所在地。所以,无论城里的管理者感到有多么的头疼,他们也只能接受农民涌入的现实。而随着城市化的进程,城市事实上也离不开这些农民了。
那么,户籍壁垒被摧毁了吗?没有。涌进城市,或者珠三角和长三角城市化的农村的农民,他们的户口依旧留在原来的乡村,孩子上学原则上也只能在原籍乡村,如果高考的话,更是只能在户口所在地。更关键的是,农民还不能放弃他们的承包地和宅基地,如果放弃的话,则所有的权益都没有了。
所以,在很长的一段时间里,进城的农民工,只能做候鸟,每年定期地在原籍和打工地之间来回迁徙。留在田里种地的,原来还是一些无法外出打工的妇女、老年人和半大的孩子。后来,成年的妇女也出去了,再后来,由于留守儿童的问题太多,很多外出打工的农民工,把孩子也带了出去。到了这个阶段,80后和90后的农民成长起来,他们或者是早早外出打工的新一代,或者乾脆就是在城里长大的农二代。无论他们的处境有何不同,有一点是一样的,就是对农村、农活都不熟悉了,他们只习惯在城里生活。
在这种情况下,农村的田地荒芜,庄稼种得马虎,已经不是个别问题了。若要改变这种状况,唯一的办法是实现农业集约化经营,让有志于农业的专业化人士来种地。但是,农民又不肯轻易放弃现有的土地权益,转包经营,也面临种种困局。如果农业现状持续下去的话,中国粮食和农产品的安全,的确是个大问题,这个问题,会反过来阻碍城市化进程的。
显然,现在放开的户籍,并不足以让农民放弃土地,轻身进城。在可以预料的一个很长的时间里,他们依旧还只能做候鸟。因为现在的土地确权,依然不能让他们获得承包地的全部权利,无法很顺利地实现土地交易。也就是说,即使农民有意进城做市民,他们只能一文莫名地放弃土地,而无法通过土地权益的交易,获得一部分资金,作为进城创业的资本。同时,城市,包括希望农民进来的中小城市,也没有给予他们丁点的优惠,让他们在城里获得居住的便利。
所以,在这一波城市化浪潮中落地的户籍改革,前期的工作并没有做好。仅仅取消农业户和非农业户的分别,显然是不够的。一方面,要把农民的土地切实还给农民,让他们拥有土地的权利,包括可以自由出让的权利。另一方面,城市要给农民市民的待遇。越是想让农民进来的城市,这方面的政策优惠越是要大。严格来说,城市化本是一个市场选择的过程,人为行政的干预,其实作用不大。人都是往钱多,机会多的地方去,挡也挡不住。超大城市,如果机会多,就是设置了户籍壁垒,人们还是会去。不想要贫民窟,变相的贫民窟也会冒出来。唯一的办法,是用政策的优惠,市场的建设,把人来过来。使城市人口的分布,变得可以接受。

——东网

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