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2014年8月12日星期二

莫之许:大陆互联网进入体制化时代(附胡泳:有关“微信十条”的十条)

图:腾讯大举整顿微信、QQ
近日,网信办颁布"微信十条",进一步管束微信。此举在许多人预料之中,也已有不少分析,尤以胡泳先生的《有关'微信十条'的十条》一文,最为精当。概言之,"微信十条"中最受人关注的是第七条:"新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻,取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻",而所谓时政新闻也包括评论,经济新闻,可谓一网打尽。
胡泳先生同时指出,资质的核心是审批,网络管理也越来越从"九龙治水"变为统一归口:"国家互联网信息办公室(网信办)原来与国务院新闻办公室合署办公,其后分开,成为一个管理互联网的超级机构。"不过,仅仅将第七条理解为审批,胡泳先生可能是误解或者疏忽了,根据第七条,只有"新闻单位、新闻网站开始的公共帐号"才可以发布时政类新闻,非新闻单位的公共帐号即使经过审批,也只能"转载时政类新闻",这里的"新闻单位"和"非新闻单位"之别,不是业务内容上的区分,而是身份上的区分,第七条认可的"新闻单位、新闻网站",指的是在现行主管主办制度,具有体制认可的身份的单位,而这种体制认可的身份,不是靠寻租就能"审批"得来的。
主管主办制是大陆文化管理体制的基本制度。主要内容是,设立国有文化单位必须有具备一定资质的主办单位和上级主管机关,如《出版管理条例》第十一条第二款就规定:设立出版单位,应"有符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关",同样的,影视领域里的电影制片厂、电视台,新闻领域里的报纸、刊物,乃至文化领域里的剧场、演出单位,无一而不具有主管单位和上级主管机关,并因此而得以设立。"微信十条"中第七条规定之"新闻单位、新闻网站",指的是具有此种资质的体制单位。主管主办制度下,单位的设立是垄断和排他的,民间因为不具备主管主办资质,就不可能设立任何"单位"。
主管主办制度,遍及大陆整个文化领域。也因此,大陆并不具备通常意义上的"出版自由"和"新闻自由"。不过,却并非所有的出版业务或者新闻业务,都由体制内的单位来进行。其中最为突出的,当属出版行业,大陆出版行业一直存在所谓的"二渠道"或者民营出版公司,相当多的畅销图书,都由这些民营出版公司从头到尾制作完成,并进行市场营销,只是在现有管理体制下,民营出版公司的每一本图书,都需要经过出版社也就是具有此种资质的"出版单位"取得书号,才具有合法之资质,可以上市销售。同样的,在报刊领域,也可以租用刊号,进行经营。
上述现象的存在,不外市场新极权体制的一个面相。一方面,出于意识形态和思想宣传的考虑,体制要保持对于文化事业的直接控制,另一方面,随着市场化的展开,民众拥有越来越多的文化消费需求,依靠既有的体制单位又难以充分满足,这催生了两种现象,一是体制单位利用其垄断地位和资源优势,引入市场机制,创设派生的市场化平台,以满足民众的文化消费,所谓的市场化媒体即属此类,其垄断地位和资源优势则能帮助乃至保证其获得相当利益;一是体制单位利用其垄断身份,提供某种准入资格,以牟取收益,出版领域的"书号费",即属其类。无论是哪一种方式,体制都保持了对出版内容的某种直接控制,而体制单位则充当了类似"看门人"的角色,书籍或者报刊的制作流程和纸质界面,则又保证了这种看门人角色的行之有效。
网络的出现,对上述运行带来了相当冲击。与报刊或者书籍不同,网络内容属于即时表达,不需要相应的制作流程,同时,BBS、博客以及最新的微博、微信等互联网应用,则给予了成千上万普通人直接发表的手段,在新兴社会阶层旺盛的文化需求支撑下,所谓"自媒体"也成为了可期的商业图景。蓬勃发展的网络内容表达,内含了诸多为体制不喜的成分,体制除采取删帖封号等方式,以及通过定点打击网络大V等方式进行警告之外,更试图从源头上加以控制。而商业图景的存在,则对体制单位本身的利益构成了冲击,如果允许所谓的"自媒体"自行发展,那么,充当体制看门人的现有新闻单位的地位和利益,势必遭到极大的冲击,而为了维持对文化领域的直接控制,体制又不可能不维持和保护现有的体制单位,也因此,出于内容控制和维持体制单位的双重目的,将主管主办制度延伸到互联网领域,乃是体制依据其意识形态逻辑的必然作为。
也因此,"微信十条"之要害,并非设立资质审批,而是根本就没有资质审批,"微信十条"相当于在网络空间里延伸了既有的主管主办管理制度,没有体制身份,即使"取得互联网新闻信息服务资质",所能获得的,也无非就是"转载时政类新闻"的资格,而依旧不能首先发布,更遑论以此经营。此前针对搜狐等网站视频内容的罚款,对互联网盒子的管控,其实都是此一目的的展现,即具有意识形态属性的网络内容表达,依旧只能由体制垄断供应,与之相关的商业设想,也必须经由体制单位作为看门人,才能够获得合法运营之资质。
十多年前,在笔者刚从事出版行业的时候,尚有不少人幻想出版行业也会通过企业化、股份化的路径,逐步走向私有化,甚至以此寄望整个文化领域,然而,市场新极权体制出于意识形态和思想宣传的考虑,以所谓兼顾社会属性和产业属性的名义,在整个文化领域保留了主管主办制度和属地管理原则,牢牢地保持了对文化领域的直接控制,即使在书籍等相对民营成分较高的领域,也依旧维持了体制看门人的存在。
如今,这一逻辑也延伸到了互联网领域,一方面,体制鼓励其直接控制下的新闻单位、新闻网站积极尝试新媒体,试图以此占领正出于蓬勃发展阶段的新领域,如最近风头正劲的澎湃新闻,以及传闻中的深圳前海新媒体,都属于此类,另一方面,如"微信十条"所表明的,体制明确了不会放弃对于内容的监管乃至直接控制,这也就意味着,在现行文化管理制度毫无松动的前提下,互联网并非例外之地,而只会被进一步纳入既有的管理制度当中。

——东网

【附录】

有关"微信十条"的十条

胡泳

  • 1、什么是资质,什么是内容
中国有关互联网信息,或特别地,有关互联网新闻信息的管理规定,基本不脱两个主要限制:一是资质,二是内容。国家互联网信息办公室(网信办)今日发布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》(以下简称《即时通信规定》)也是一样"双管齐下",比如第七条"新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻,取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻",其中,谁可以发布、转载时政类新闻,谁只能转载,谁不得发布、转载,这些都是资质规定;而什么叫做"时政类新闻",则是内容规定。
  • 2、什么叫"时政新闻"
"微信十条"的新规,大部分是延续性的管理措施,我称之为"将PC互联网上的管理招数全面移植到移动互联网上"。比如前述第七条中的"时政类新闻"的界定,新规一出,微信上都在问:新闻评论算时政类新闻吗?原创的时政新闻,绝大部分公众号难以突破,但是进行时事评论分析的公号则很多,其中也容易冒出官方要打击的"恶意传播谣言行为";还有,财经、科技等算不算时政类新闻信息?
其实,2005年施行的《互联网新闻信息服务管理规定》里面,对何谓时政类新闻信息作了详细的规定:
"第二条 在中华人民共和国境内从事互联网新闻信息服务,应当遵守本规定。本规定所称新闻信息,是指时政类新闻信息,包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论,以及有关社会突发事件的报道、评论。本规定所称互联网新闻信息服务,包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息。"
所以,评论显然是在时政类新闻的限制范围之内。而且,经济新闻也属于时政新闻。
  • 3、学习曲线效应
2005年制订上述《互联网新闻信息服务管理规定》时,还没有移动互联网革命,所以该规定只限定了网站、BBS和短信等,现在,同样的限定移植到了移动互联网上。
在新规中,其他来自PC互联网的延伸管理措施也清晰可见:比如要求用户实名注册;比如鼓励各级党政机关、企事业单位和各人民团体开设公众账号,这其实是"占领微博阵地"在微信上的翻版。这说明,经过Web 1.0时代、Web 2.0时代直至移动互联时代,政府已然摸索出了一套行之颇为有效的互联网管理手段,可以根据技术的最新发展随时进行调整。中国政府是聪明的学习者,完美地利用了学习曲线效应:越是经常地执行一项任务,每次所需的时间就越少。
  • 4、新规中什么是"新"的?
那么,新规中什么是"新"的呢?可能是对待微信公号这样的自媒体的严厉监管。
2005-2006年,中国进入博客发展的高峰,但那时大家并不怎么高谈阔论"自媒体"。博客造成了一种"全民写作"的现象,随着微博的到来,"全民写作"变成"全民传播"。草根和精英都欢迎微博,导致微博的风头一时无两。可是,即使在微博最劲的时候,也还是没有人谈论所谓"自媒体"。
"自媒体"一词在中国甚嚣尘上,需归功于移动互联网催生了新的内容生产和传播方式,以微信为集大成者。2012年8月23日,微信推出公众平台。通过这一平台,个人和机构都可以打造一个微信公众号,群发文字、图片、语音三个类别的内容(后来又增加了视频)。这使得微信这样一种社交工具拥有了媒体属性。同时,微信因其"圈子效应"又可能成为组织和社会动员工具,比微博更具社会功能。
这使得监管者加大了管理力度,对于微信公号的管理,至少在规定中比微博大V还严。目前来看,一个粉丝数百万上千万的微博账号,不需要资质;而一个可能只有几千订阅者的微信公共账号,则需要资质。当然,我们并不知道,对微博大V是否也会出台类似规定。
此事也再次表明,在中国做媒体生意,政策风险巨大。
  • 5、规定的模糊之处
《即时通信规定》第四条:"即时通信工具服务提供者应当取得法律法规规定的相关资质。即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动,应当取得互联网新闻信息服务资质。"何为"互联网新闻信息服务资质"?《互联网新闻信息服务管理规定》第七条里有明确规定。
《即时通信规定》第七条还规定:"即时通信工具服务使用者为从事公众信息服务活动开设公众账号,应当经即时通信工具服务提供者审核,由即时通信工具服务提供者向互联网信息内容主管部门分类备案。"这是资质上的服务商责任条款,明确给予即时通讯工具服务者一个白名单标注的义务。
操作流程是什么?向谁申请资质?审核和备案时间多长?已经开设的怎么补办?这是该规定的模糊之处。
中国互联网的监管一向是在标准含糊的情况下靠服务商和用户具体拿捏的。本质上,这种网站和网民的二元责任体系对微信平台必有影响,虽说目前的微信监管还没有明显涉及个人与群。比如,一个影响是,微信的国际化恐怕会因此受到挑战。
  • 6、资质的核心是审批
资质规定,是靠许可来实现的。其实许可只是一个法律术语,它的核心是审批。网络新闻资质的要求,时政新闻的单位条件约束,都意味着微信监管走在既定的路径上,即中国互联网始终无法摆脱审批经济的阴影。互联网经济是曾经管制最少的行业,企业精神得以在这个行业充分爆发。而在今天,中国互联网许可证当道,不仅耗费着经营者大量的时间和精力,而且,在限额发放的情况下,极有可能发生寻租交易。许可证增加了企业的成本,同时造成行政部门要么不作为,要么乱作为。
  • 7、被内容形式改变的管理方式
其实,这些许可在互联网出现之前就大多存在。在中国,互联网产生之前的言论与表达的渠道主要是通过国家控制的各个"口"来实现的,每一个口都对应着一个主管部门。新闻、图书出版、报纸、杂志、音像、印刷行业由新闻出版总署主管,广播影视行业由国家广电总局主管,文化部负责指导文学、艺术创作和文化市场的建设,公安部负责打击淫秽色情和不良信息,国家版权局则负责对著作权进行管理和保护。
对于各个种类的互联网信息服务,国家一开始不过把它们看成是利用新兴媒介而进行的传统活动。然而随着互联网爆炸式的成长,每个人都可以成为潜在的出版商、报社、电台、电视台,国家开始把许可证制度从深度和广度上进一步加强。以网络视听节目为例,2008年年初,广电总局下发通知称,从2008年1月31日起,不仅所有在网上提供视频服务的公司都必须取得《信息网络传播视听节目许可证》,同时这样的公司还必须是国有独资或者被国资控股的公司。
新的内容形式无法对应任何一个单独的专项内容管理机关,但国家仍然试图按照传统对口方式进行监管。这体现在,不仅要求各个口的主管机关重新对各种服务内容进行许可管理,也针对新的信息聚合平台发布特别的规制方式,比如《互联网电子公告服务管理规定》,《北京市微博客发展管理若干规定》以及此次的《即时通信规定》。
  • 8、统一归口
由于各个口的主管机关的管理必有交叉重叠之处,也必然出现部门扩权和逐利的权/利之争,中国互联网产生了"九龙治水"的怪象。2014年2月27日中央网络安全和信息化领导小组的成立预示着对互联网信息的管理开始统一归口,国家互联网信息办公室(网信办)原来与国务院新闻办公室合署办公,其后分开,成为一个管理互联网的超级机构。此次《即时通信规定》即由网信办发布,相信日后的中国互联网管理会越来越多地打上这个机构的色彩。
  • 9、部门规范性文件立法程序不透明
网信办出台的新规,符合中国互联网立法的一个关键特征,即部门立法主导。一般来说,国务院制定的行政法规、国务院各部门制定的部门规章、省级人民政府和较大市人民政府制定的地方规章被统称为行政立法,规章虽非法律体系的一个层次,但同行政法规一样,其所载行政规范具有"法"的效力。除此而外,还有一类"其他规范性文件",不具法源地位,所载行政规范也不属于"法",但在行政法实践中大量存在。"一线"行政机关在执法中所依据的,往往更多的是这些因"层次较低"而更具体、更有针对性的规范;相应地,行政相对人往往也更多地按这些规范的要求和指引行事。《即时通信规定》即属于这一类,立法程序不透明。
  • 10、尺度是关键
新规的实际运行,由于部门立法的不完备,估计还是普遍性违法,选择性执法。政府部门制定的互联网法律法规条文,往往存在打击面过大和条文不够清晰的缺陷,这使得很多从事一般性活动的普通人也可能成为打击的对象。条文不够清晰,则非常容易给监管机关留下较大的自由裁量权。特别在地方,极易产生过度监管,比如最新爆出的广东肇庆要求所有微信公众号都要到公安局登记备案。
我曾经说过,在互联网管理上,我们有这么多的法律法规,但是"××法"字样的称呼出现的情况非常少,大量的都是规定,甚至很多是暂行规定,有的已经暂行很多年。这是中国互联网法律不健全的地方,而在现实中,不管叫什么,要看效力怎样,如何执行。
普遍性违法、选择性执法,对法治精神构成严重破坏。孟德斯鸠说过一句很精辟的话:"有两种坏现象,一种是人民不遵守法律,另一种是法律本身使人民变坏。后一种祸害是无可救药的,因为药物本身就包含这种祸害。"
(作者胡泳 ,北京大学新闻与传播学院副教授,新浪微博@胡泳,微信公号 beingdigital)
附:《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》全文
第一条
为进一步推动即时通信工具公众信息服务健康有序发展,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护国家安全和公共利益,根据《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《最高人民法院最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规,制定本规定。
第二条
在中华人民共和国境内从事即时通信工具公众信息服务,适用本规定。
本规定所称即时通信工具,是指基于互联网面向终端使用者提供即时信息交流服务的应用。本规定所称公众信息服务,是指通过即时通信工具的公众账号及其他形式向公众发布信息的活动。
第三条
国家互联网信息办公室负责统筹协调指导即时通信工具公众信息服务发展管理工作,省级互联网信息内容主管部门负责本行政区域的相关工作。
互联网行业组织应当积极发挥作用,加强行业自律,推动行业信用评价体系建设,促进行业健康有序发展。
第四条
即时通信工具服务提供者应当取得法律法规规定的相关资质。即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动,应当取得互联网新闻信息服务资质。
第五条
即时通信工具服务提供者应当落实安全管理责任,建立健全各项制度,配备与服务规模相适应的专业人员,保护用户信息及公民个人隐私,自觉接受社会监督,及时处理公众举报的违法和不良信息。
第六条
即时通信工具服务提供者应当按照"后台实名、前台自愿"的原则,要求即时通信工具服务使用者通过真实身份信息认证后注册账号。
即时通信工具服务使用者注册账号时,应当与即时通信工具服务提供者签订协议,承诺遵守法律法规、社会主义制度、国家利益、公民合法权益、公共秩序、社会道德风尚和信息真实性等"七条底线"。
第七条
即时通信工具服务使用者为从事公众信息服务活动开设公众账号,应当经即时通信工具服务提供者审核,由即时通信工具服务提供者向互联网信息内容主管部门分类备案。
新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻,取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻。
即时通信工具服务提供者应当对可以发布或转载时政类新闻的公众账号加注标识。
鼓励各级党政机关、企事业单位和各人民团体开设公众账号,服务经济社会发展,满足公众需求。
第八条
即时通信工具服务使用者从事公众信息服务活动,应当遵守相关法律法规。
对违反协议约定的即时通信工具服务使用者,即时通信工具服务提供者应当视情节采取警示、限制发布、暂停更新直至关闭账号等措施,并保存有关记录,履行向有关主管部门报告义务。
第九条
对违反本规定的行为,由有关部门依照相关法律法规处理。
第十条
本规定自公布之日起施行。

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