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2014年6月18日星期三

邓律文:冒险的游戏(评习近平兼任财经领导小组组长)

习近平网络漫画

习平又给自己加了一个新的头衔:中央财经领导小组组长。在日前召开的中央财经领导小组第六次会议上,习近平以组长的身份就能源问题发表讲话。
中共领导的非正式职务一般不对外正式公布,要通过其他渠道或有关新闻人们才知道。以中央财经领导小组为例,外界不清楚组长到底是由总理兼任,还是由最高领导亲自挂帅。按照中共党内分工,总书记虽负责全面工作,但其职权范围一般不涉及经济,这一领域是国务院和总理的管辖范围。故中央财经领导小组虽然是中共负责经济的最核心决策机构,但从行政逻辑上讲,其组长应由总理兼任。
从历史来看,除赵紫阳和江泽民做总书记时担任过这一职务外,其余时间皆由总理担任。但赵紫阳兼任组长是因当时情况特殊,他担任总理时就任财经小组组长,后胡耀邦被免,他被推为总书记,说他熟悉经济工作,这一职务还由他担任。江泽民担任组长则有十年之久。后由朱镕基、温家宝相继担任组长。
至于李克强,是否做过组长更是扑朔迷离,按照前两任总理的权责安排来看,李克强也应担任此职位,但新总理就任已经一年,这个位置由谁领衔才得以公布。由此亦可见,这么一个重要机构,其领导人到底是谁在一年中引发猜测,反映了中共一贯的地下党色彩。
那么目前宣布习近平主管中央财经领导小组,传递的是什么信号?习通过改革小组已经把经济领域的改革大权抓在手里,而如今习非抓这块权力不可,也是因为该机构的特殊重要性。
财经领导小组被看作中共政治局领导经济工作的议事协调机构,是中国经济的核心领导和决策部门,在五年规划、每年的国务院政府工作报告、中央经济工作会议等重大活动中,作用突出。十八届三中全会虽然做出了未来十年全面改革的决定,但经济改革作为全面改革的主要内容,如果被抽离,全面改革势必要单薄得很多。
权力是附着在事情上的。如果目前经济领域的关键决策权掌握在总理李克强的手中,就拥有了同最高领导人分庭抗礼的资本。若二者的理念一致,没有问题;但从现在来看,两人在关于市场和政府的问题上出现了差异,李克强某种意义上是个市场派,更强调市场的作用,习近平则在最近的政治局会议上公开表示,强调市场在资源配置上的决定作用,并不是要削弱政府的力量,政府也要发挥更大作用。在中国经济出现持续下行、各种问题不断爆发,经济改革动力消退的情况下,两人若理念不合,总理分割经济决策权,对习近平的全面改革推荐肯定是一个制约。
现在不清楚习近平何时兼任财经领导小组组长的,应该在十八届三中全会后,至少不晚于两会结束时。有例为证,中新社3月曾报道,习先后主持中央财经领导小组会议和中央政治局常委会议,审议城镇化规划文本,只是当时没引起舆论关注。三中全会做出全面改革决定,李克强肯定会明白,自己的经济决策权是保不住的。事实上,习近平要执掌这一权力,也早有迹象,无论是外访还是内调,习近平基本都要带上他的经济智囊刘鹤,而后者当时是中财办副主任(后来才升主任),按照体系的运行逻辑,刘鹤理应跟着总理。但李克强外出从来没有带过刘鹤,这说明,要么习近平已经是财经领导小组的组长,要么他打算成为财经领导小组的组长。
此次习近平主持财经领导小组会议,相应带来了一个变化,即通过电视新闻公布会议现场情况。这在财经领导小组34年的历史上,是头一遭,值得肯定,打破了财经小组的神秘色彩,符合现代政治透明化的要求。但亦有一种声音认为,习近平之所以公开财经小组开会情形,也是为了向外界传达,自己已牢牢把握中国经济的决策大权。
包括财经领导小组组长在内,习近平已任10个要职,囊括党、政、军、外交、安全和经济。其中,5个职务是在三中全会后加持的。在中共的官衔中,总书记、国家主席、军委主席、总理、人大委员长、政协主席等,都是法定的正式职务,而各种小组组长等,多是非正式职务,没有法律依据,多是根据现实需要来设置的,在性质上属于临时机构,所以被定义为议事协调机构。有些小组的设置是必需的,有些小组则纯粹是为了显示权力的重要——扩权——而成立的,比如一些地方出现的馒头办、西瓜办。
正式官衔的权力当然很重要,但从中国政治的实际运作来看,很多情况下,非正式的官衔,其实际包含的权力往往超过前者,包括党的总书记在内,有时其实际表现出来的权力并不像这一职位所应该拥有的权力那样大。唯一的例外是军委主席。
习近平的10个职务,有7个是各种小组的组长(包括国家安全委员会主席),这说明,如果不兼任,在这些领域的事务发言权就很少,尽管他是总书记。而兼任的方式,习近平就把党、政、军、外交、安全和经济领域的大权抓在自己手上,从而,其权力也就直追毛、邓,甚至单从权力的含义来看,已经超过前两位,后者一般不插手具体的经济事务和经济决策。
这自然表明了习近平的强势,但此种强势,非来自其权威,而是通过各种事功建立起来的。换言之,权力不等于权威,权威的获得,虽然可以通过权谋,但更多的是要通过事功来维系,否则,权威必不牢固。而事功的建立,一般来说,是要通过时间来积累的。以毛邓为例,他们在其时代具有高度为其同僚认可的权威,固然少不了各种手段,更本质上还是因为他们在多数历史转折关头,为中共建立了显赫功勋,否则不可能得到全党承认。
但中国新任的领导者在这方面的事功显然还不够,虽然其反腐得到民众拥护。
所以,习近平目前拥有的巨大权力,只能解释为中共高层是有意这么做,通过在短时间内赋予习的近乎"总体"的权力来塑造个人权威。促使中共高层这样做的原因,要从上届领导层寻找。胡时代的九常委制,曾被胡鞍钢称为"集体总统制",大加赞誉,认为它既有民主国家的总统制优点,又避免了个人集权的弊端。客观上看,九常委制一定程度上体现了党内高层的分权和制衡,但由于每个常委在自己管辖的领域拥有几乎绝对的权力,其他常委包括总书记都难以监管,造成了事实上的山头林立和总书记的相对弱势,进而衍生有权无责的局面。这是胡锦涛时代利益集团做大、腐败泛滥和改革不能推进的体制根源。
接受这一教训,中共高层抛弃"集体总统制",转而重新让党的总书记垄断权力。办法就是通过各种小组的设立,通过总书记亲领小组,从而把分属于其他常委和机构的权力,集中在总书记手中。
但这样做也会带来三大后果:一是集权之弊,谁来监督和约束这种"总体"或超级权力?如果没有监督力量,就算"总体"权力掌控者自身不腐败,也难保不会出现决策失误,而一旦决策失误,就不是小错误,其危害不下一件大的贪腐案,这样的决策错误现在已有苗头或者说很明显。二是政治责任问题。政治的铁律是,有权必有责。既然一个人垄断了"总体"权力,自然也就要负起"总体"责任来。分权的一大好处是,把责任分散。所以,即使出现腐败,造成决策失误,也不至于产生灾难性后果。而集权不出现错误则已,一旦出现,尤其是在方向性的选择上出现大的失误,所造成的后果就是灾难性的。三是重回过去的党政不分、以党代政的局面。中共反思执政后犯下的系列错误,其教训之一就是党政不分、以党代政,并把这作为打开政治改革的一个缺口。而现在的各种重要小组,都设置在党内,是党的而非政府的小组,这会造成什么后果?政府——国务院——成为党的甚至是最高领导人个人意志的执行者。虽然国务院的决策权从来不大,但由于经济工作是重点,而作为核心决策部门的财经小组组长由总理担任,实则是可以弥补国务院的决策权不足的。当这个权力被总书记兼任后,国务院和总理在经济领域的权力就被完全架空。
外界不清楚中共高层对这些后果是否有足够的预见性。中共政治局内部尤其是政治局常委的内部工作规则和制度建设一直是个谜,因此,对是否能有效防范总书记的个人集权带来的危害,也不清晰。
但权力的本性是不希望受到约束的,中共高层再次授予总书记如此大的权力,本意也是考虑要其少受其他常委和老人政治掣肘。大概他们认为,非常时期,需要有非常之功,而只有赋予过大权力,才能建立这种非常之功。但也须提醒的是,纵使最高领导人有着非常强的政治伦理和道德自律,由于信息失真不可避免的存在,也难保在决策上不犯错误。所以,毛泽东时代的集权给中共和整个国家民族带来的灭顶之灾不可不防。
故不论中共出于何目的,集权的潘多拉魔盒一旦被打开,这就是一个冒险的游戏。对中共高层来说,它必须思考,如何在最高领导人"总体性"权力和必要的制度约束之间,建立一个有机的平衡。
(注:本文仅代表作者个人观点,本文责编霍默静mojing.huo@ftchinese.com

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