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2014年6月23日星期一

吴伟:建立国家公务员制度是一项重大改革——80年代政改系列谈之十六

 2014年06月16日

编者按:上个世纪80年代是中国的一个特殊年代:十年文革浩劫终于结束,在人们的肉体和精神被禁锢压抑多年之后,新的思潮和改革氛围喷涌而现。其中,政治改革可以说是中国当代历史上最浪漫的年代。
源于中共党内一批开明派的努力和试图冲破旧体制窠臼的勇气,80年代的这场政治改革虽然很快在党内保守势力的围剿下失败,并在1989年那场举世瞩目的事件后彻底终结,但它影响之深远,恐尚无出其右者。
纽约时报中文网特开设"中国1980年代政治改革系列谈"专栏,邀请当时中央政治体制改革研讨小组办公室成员、《政治体制改革总体设想》的执笔人之一吴伟先生就那段历史撰写系列文章,希望通过这个专栏,不仅留住公共记忆,也通过历史照亮今天和未来。此为第十五篇。


在世界上大多数国家,各行各业都有着不同的人事管理制度。但是在80年代中期之前的中国,却并非如此。其人事管理体制,是从中共夺取政权的战争年代直接延续下来,与一党执政、计划经济的政治、经济体制相适应的,其基本特征,也是高度集中的"大一统"。具体说来,就是:凡是吃"皇粮"的(除生产工人之外)统统都是"国家干部",管理上缺乏科学分类;人事管理权基本集中于中共的各级组织部门,管人与管事脱节;人事管理的方式和手段陈旧单一,严重阻碍人才成长;管理制度不健全,用人上仍是人治而非法治。
因此,要在当时的中国推行以商品经济、民主政治为目标的经济、政治体制改革,必须同时对"大锅饭"、"大一统"的干部人事制度进行改革。这也是当时政治体制改革中难度较大的一个问题。说其难,是因为它不但要解决高度集中的干部管理体制问题,更重要的,是首先要解决长期以来一直被执政党的组织部门奉为经典的"党管干部"原则的问题。这既是党政分开中的一个难点,也是干部人事制度改革的前提。
"党管干部",是长期以来共产党组织人事工作中奉行的基本原则。政治体制改革中的干部人事制度改革,首先就是要改变传统的对"党管干部"的解释,改变由党组织集中统一管理所有"干部"的大一统体制。更进一步说,是要在共产党执政条件下,改变由党的组织部门大权独揽,统一掌管党政干部的考察、任命大权的问题。因此,这项改革势必触及到长期主管这项工作的中共中央组织部权力和利益。要改变他们已经根深蒂固的"党管干部"的指导思想、长期形成的保守的惯性、惰性、自成体系自我封闭的工作方式和观念,难度极大。
1986年11月7日由赵紫阳主持召开的中央政治体制改革研讨小组第一次会议,对"党管干部"问题进行了讨论,明确了干部人事制度改革的两个最基本的原则问题,一是必须改变对"党管干部"的错误理解,党管干部是管宏观,不再具体任命干部;二是建立分类管理体制,特别是要尽快建立文官制度(在研讨报告定稿时确定名为"国家公务员制度")。这两条原则的明确,对后来干部人事制度改革的研讨工作产生了重要的指导作用。
在确定干部人事制度改革专题组的承担单位和负责人问题上,中央研讨小组并没有像其成立其他小组时那样,把研讨任务交给一个超脱于具体工作的综合部门或研究小组来承担,而直接将任务交给了中组部。这也是一种无奈的办法,因为在当时的中国,组织人事的全部大权都垄断在中组部手中,干部人事制度的任何改革和调整,都无法绕开中组部。而且中组部在中央各部中的地位、对中央的影响都是老大。如果干部人事制度改革不通过中组部而另搞一个班子,那以后可能会有许多皮要扯。也许正是基于这种考虑,1986年11月,赵紫阳和中央研讨小组决定,由中组部副部长曹志负责组建和主持干部人事制度改革专题组的工作。中央政改办派出了顾云昌、张伟担任专题组联络员。
1987年2月26日上午,中央政改办举行研究有关干部制度改革的例会,会上鲍彤谈了他对干部人事制度改革的看法。他认为,这项改革,不仅要从改革干部制度着眼,更要从整个政治体制改革的着眼点来分析。小平讲了政治体制改革的三个目标,活力、效率、积极性,从干部制度角度看应该怎么改?第二个层次,要从我们研讨的各个角度去研究干部制度改革。干部制度的改革涉及到政治体制改革的各个方面,应该从党政分开、党内民主、机构改革、民主和法制建设等角度来考虑干部制度改革来进行分析,然后看干部制度改革的方向是不是正确。要研究着眼于党政分开怎么改,着眼于政企分开、打破大锅饭体制怎么改,着眼于精简机构该怎么改。分析了这些问题以后再提出的问题,那就可行、可靠得多。总之,要先看清楚干部制度改革与各项改革的关系,把起步点搞清楚,把朝什么方向走明确下来。
3月3日上午,干部制度改革专题组派人来到中央政改办,作了关于专题组研究情况的介绍。中组部研究室主任刘俊林一开始就介绍说,中组部搞干部制度改革的研究已经有几年时间了。去年7月底,按照胡启立的指示,成立了干部制度改革小组,现在又成立了专题组。意思是说,中组部对干部制度改革已经有过多年的研究和考虑。接着,他介绍了专题组对现行干部制度弊端的认识,对改革的看法和实施意见。他谈完以后,政改办的研究人员对专题组的思路和观点发表了看法,并明确提出了要搞清"党管干部"涵义,进一步明确干部制度改革的指导思想问题。鲍彤因事没有参加这次会议。
3月20日下午,政改办再次开会,讨论干部制度改革问题。在联络员顾云昌介绍了专题组研讨的情况之后,鲍彤发表了意见,他说:建立"中国特色的文官制度",这是干部人事制度改革的关键问题。现在我们不是讨论组织部门的工作和业务,而是在研究为了长治久安和现代化建设,干部制度改革应当考虑些什么问题。提高工作效率、实现长治久安要有什么样的人事制度?过去没有提出这个问题,是因为党政不分、政企不分。现在是在改革的大前提下考虑干部制度问题。接着,他又谈了对国家公务人员的概念和分类、进入国家机关的资格审查、如何实现平稳过渡、建立国家人事部和国家行政学院等问题的看法。最后,他还是强调,研讨要明确方向,至于组织部门的业务建设,政治体制改革可不涉及。
3月24日下午政改办例会,对专题组提出的干部制度改革报告初稿进行讨论。陈一谘作了重点发言。他强调说,干部制度改革要从我们的国家系统如何稳定、协调地运转这个角度来考虑。重点要研究党、政、社会组织各自的人事管理的改革与调整的原则,即效率,稳定、和谐运转。他认为,专题组现在搞出的这个材料,只是一个我国干部制度改革方向的报告,还太空,只讲了一个轮廓。
鲍彤接着谈了他的意见。他说,西方文官制度是资产阶级组织其国家机关的办法,我们是不是可以借鉴?我们现在有两个特点,一个是社会文化水平较低,能不能实行?二是现行国家政体下,要建立文官制度能否完全封闭,搞出一个比较稳定的圈子?这主要是党政、政企关系问题。我们一直在说方向问题,这个方向就是我们用什么指导思想来组织有效率的、稳定的国家机构。
3月26日,干部人事专题组再次派人来政改办汇报他们的专题研讨结果。听了他们的汇报,政改办多数人的感觉就是,这仍然是一个中组部研究干部制度建设的工作报告,而不是与整个政治体制改革相呼应相衔接的专题研讨报告,其中基本没有涉及建立国家公务员制度问题。鲍彤在评论这个汇报时说,关键是没有把代表国家机关、行使国家权力的这一部分人划分出来。这涉及到一个基本建设的问题,就是共产党如何建设自己的国家机关。
鲍彤说,在国家管理问题上,西方国家和社会主义国家是有共性的。西方的这套文官制度有其合理之处。一是进入要有资格;二是升迁要有经历;三是整个文官制度都依法运行。我们国家机关的人事制度要是具备了这三点,就能走上依法办事的道路。政企分开以后,管理企业和管理国家机关是两门学问。处理国家公务的人要经过专门训练。我们也有与西方的不同之处,一是党管干部有交叉;二是国营企业的干部与党政机关干部有交叉;三是选任与委任界限不清楚,法律任命与政治任命也没有区分。最后,他对自己的思路作了个小结,他说,我同意叫国家公务员制度。起步的工作要有三个要素,一是有部法律;二是有个国家人事部;三是要有国家行政学院。
在专题组研讨工作开始后的近半年时间里,中央政改办和干部人事制度改革专题组之间经过了反复的交流、协调和磨合,直到5月中旬,这个专题的研讨报告方才最后定稿。
1987年5月20日下午,中央政治体制改革研讨小组举行第六次会议,听取干部人事制度改革专题研讨小组的汇报。汇报仍在中南海国务院第二会议室举行,参加的人员有中央研讨小组赵紫阳、胡启立、田纪云、彭冲4人,薄一波请假;特邀邓力群、高扬(时任中央党校校长)2人;干部人事制度改革专题研讨小组曹志、刘俊林等10人,其他专题小组11人;中央政改办鲍彤、严家其等25人。
干部人事制度改革专题研讨小组负责人曹志做了汇报。在汇报过程中,赵紫阳和中央研讨小组成员有过以下几次插话:
在曹志汇报到建立合理的工资保障制度的时候,赵紫阳说,插一句话。外国公务员与党派的关系是怎么样的?鲍彤回答说,中立。赵紫阳又问,在履行职务的时候保持中立,外交官呢?鲍彤说,外交官也这样。
在汇报到第十八条,国家权力机关、审判、检查机关的人员管理时,胡启立问,人大的公务员不归入公务人员范围?鲍彤回答说,考虑到国家人事部管不到这里,所以采用狭义的国家公务员概念。
汇报到第二十一条,要建立健全社会的人力资源调节机制时,赵紫阳说,形成劳务市场是个好办法,北京是这么搞的,情况不错。
当曹志汇报到第二十二条,实行干部分类后,应适当调整中央和省级干部管理权限时,赵紫阳说,党委管理人大干部,是不是指选举产生的?要明确写出来,即由权力机关选举和决定任命的干部,外国叫阁员。现在的国务院组成人员不能算到全体正部长。全体会议从来不议事,人太多了,一坐满满的。参加常务会议的可以算内阁成员。这也是政治体制改革中需要明确的。这涉及修改国务院组织法、宪法。将来部门少了也许可以把全部部长加入内阁,能达到三四十个部门就可以。
在谈到改革后党委和组织部门在干部问题上的管理职能时,赵紫阳说,高扬同志那里的意见(指中央党校专题组的意见。此时,高扬已经调任中共中央党校常务副校长)是规划、培训,管宏观政策。
曹志汇报结束以后,各位领导人开始议论。
大家一致肯定了建立国家公务员制度的意见,并提出,国家公务员当中,由选举产生的政务官要实行任期制 ,非选举产生事务官要讲稳定,实行严格的退休制度。赵紫阳建议说,我们可以这么分,选举的和任命的是一种(指类似西方文官制度中的政务官);另一种是非经选举和任命的(指类似西方文官制度中的事务官)。这就产生一个问题,退休制度问题。选举产生的实行任期制,很有好处。非选举产生的文官讲稳定,实行严格的退休制度。文官要稳定,要严格实行退休制,是职业化的,到了年龄要退休。另外选举产生和政治任命的要实行任期制,部长等等都是任期制。选举的就要有任期,任期制就是有任届不能连任。
赵紫阳说,社会主义国家现在都这样。他又接着刚才的话题说,这是一个大问题,选举产生的要不要实行严格的任期制?这与退休制是什么关系?你们要研究。赵紫阳还谈到清朝的人事制度,说科举制就是文官制度,打了天下就要搞科举,从战时体制转到建设体制。
鲍彤接着赵紫阳的话头说,把党派色彩去掉以后,建立公务员制度这个办法可以用。它既不姓社,也不姓资。这是一个基本建设,实行起来有几个难点。一个是党政机关干部之间能不能交流,看起来不能封闭要有交流,应该有办法。再一个,更复杂的是国营企事业单位的领导人与国家机关干部之间的交流怎么办?我看要经过考试才能进入国家机关。
赵紫阳说,我们不叫"文官",叫"国家公务员",我国实行的叫国家公务员制度。公务员就是指不经国家权力机关选举产生和决定任命的、执行国家公务的人员,不包括工勤人员。过去我们分工不发达,简单的讲吃皇粮脱产的就叫干部,不脱产的叫群众。部队的叫指挥员与战斗员,合称指战员。解放后概念不够用了,就这么套,结果教员、医生、运动员、警察都叫干部。鲍彤插话说,和尚道士都有处级的,赵紫阳说真有这样的。
赵紫阳问,现在的问题是,现有的这部分人,怎么转入国家公务员系统?国家机关原来的这么多人怎么办?台湾的办法是依法铨叙合格后任用。我们也要有个办法。要从这个办法公布开始,新进来的人实行新办法,新进来的要考;老的经过依法审查,合格的转进去。有的也可以经过考试取得资格。原有的年纪大的逐步退休,新进来的依法办事,取得资格。可不可以这样?要首先在政府系统搞起来,政府要实现精简、效率、廉洁。
胡启立说,国家行政学院决定将来的公务员质量,这个我们要办好。田纪云也谈了他参观日本的行政学院的见闻,赵紫阳说,日本是很严格的,大学毕业后最优等的学生经过考试或是推荐才能进入行政学院。
在大家都发表了意见之后,赵紫阳对国家公务员制度问题做了个小结,他说,看来,人事部就真是个吏部了。大的干部由党统一管,各类干部由各部门管,各系统建立各系统的干部制度,这是一个大杠杠。再一个杠杠就是区分两层干部,选举的和权力机关任命的一层,公务员一层。法院、检查院、人大的干部也是公务人员,但和政府公务员不是一码事,不一起管。各系统都有两层,选举的实行任期制,公务员实行考试和退休,党只管重要干部,就是管负责决策的那些干部,通过正当法律手续推荐和任职。党要管干部的总政策、规划等等,即宏观问题。各级党的组织部就管这个。工资要由国家劳动人事部门统一管,编制也要统一管。分工、层次大体上就是这样,是中国特色。
讨论中还涉及到了党务公开、政务公开、财务公开,及社会协商对话的问题。
需要说明的是,后来1990年代初通过的"国家公务员法"与这次会议上提出的公务员制度的方案是有根本差别的,其中最主要的是,"国家公务员法"取消了政改方案中政务类公务员与业务类公务员的分类,保留了由组织部门统管党政干部的"党管干部"体制,新设立的国家公务员局成了摆设。这等于关键处没改,只是走了个"公务员制度"的形式罢了。

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