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2013年8月8日星期四

刘军宁:从终身制到限任制――盘点三十年的政治体制改革

刘军宁
如果让我来概括过去三十年的政治体制改革,我的结论是,中国的政治体制在总体上没有发生性质的变化。尽管如此,我认为,中国的政治体制还是有一项重大的改革。这项政治体制改革,就是关于共产党和国家领导人任期的改革,即从终身制走向限任制。

中国的改革从1978年底启动以来,已经有整整三十个年头。在过去的一年,中国各界为改革作了各式各样的纪念活动,作了各式各样的回顾。但是,其中对政治体制改革的回顾与总结少之又少。中国的改革几乎成了经济体制改革的同义语。究其原因,是中国的政治体制已经作了重大的改革,发生了重大的变化?还是在政治体制改革方面根本就没有什么大的动作,基本上乏善可陈?在经济体制方面,通过改革,可以说,中国开始从公有制走向私有制,从计划经济走向市场经济。但是,关于政治体制,我们能说,中国从什么走向什么了吗?在政治体制上,中国还是实行人民民主专政(或者无产阶级专政),中国共产党统治,人民代表大会制度。也许,在去年纪念活动中无视政治体制改革是有道理的,因为我们似乎看不到什么重大的政治体制改革。不同意上面看法的人会认为,中国的政治体制改革一直没有停止。他们会举出一下的例子:早年的党政分开,后来的村民自治,现在的党内民主,以及每五年一次的政府机构改革。
作为从事政治学研究的学者,由于职业的特点,我对政治体制更感兴趣,因此也对过去三十年的政治体制改革做了盘点。如果让我来概括过去三十年的政治体制改革,我的结论是,中国的政治体制在总体上没有发生性质的变化,没有启动政体体制改革的根本性举措。虽然有大量的政治体制改革的枝节性尝试,但是大多数改革措施只开花,未结果,只听雷,未见雨。尽管如此,我认为,中国的政治体制还是有一项重大的改革,甚至非常重要的改革。可惜,这项改革几乎被人们所遗忘了,虽然我们还在享受它的成果。这项政治体制改革,就是关于共产党和国家领导人任期的改革,即从终身制走向限任制。
限任制对权力是一个较为有效的限制,尤其是对专制者的权力是一个很有效的限制,否则,专制者的权力只受到其寿命的限制。这样的话,其危害的时间就会大幅延长。如果毛泽东时代实行限任制,从1949年算起,他要在1959年退休,从1954年第一部宪法生效算起,他要在1964年退休。不论在两年中的哪一年退休,他都不可能在1966年发动无产阶级文化大革命。
限任制还大大增加了政治体制和政治规则的确定性和可预见性。宪政民主的一个优越性,就是政治的可预知性大大增加。执政者及其竞争者行为的可确定性也大大增加。如果限任制是有效的,大家都能力断定在任者将在哪一年必然退休。任何现任者,不论多么恋权,都必须做好任满退休的准备,而难以贸然破坏规矩,轻易挑战限任制。
现代政体的一个重要特点,就是执政者的有序更迭。更迭的类型有两种:一种是执政党的交替更迭,另一种是最高领导人的定期更迭。中国虽然还没有第一种,但是毕竟有了第二种。这是一个非常重大的进展。有了第二种更迭,第一种更迭也不会太久远了。毕竟,按规则更迭的大门已经打开。
有限任制不等于有宪政,但是宪政离不开限任制。对比普京与查韦斯的所作所为,中国这些年在政治方面最大的进步就是,限任制的制度安排逐步得到确立。此中的意义将会在未来确立宪政过程中逐步显现出来。
实行限任制有效地阻断了执政者通向个人崇拜之路。实行限任制之后,像毛泽东被捧为神的领导人在中国已经难有再现的机会。关键是,一旦限任制能够在民众的政治文化中间扎根,他们就不会把任何领导人真心当作神了。在限任制下的民众看来,这些领导人,其实与他们一样,任期满了,也要离职。国家最高领导职位甚至比一般领导职位更受任期限制。实行限任制等于宣布,任何领导人都不是神,而是与凡人一样,会犯错误,会衰老,因此不能让他们永远执政。一句话,限任制把最高领导人从神坛上拽下来了,而且永远不允许他们再上神坛。
从终身制向限任制的转变,是中国从极权主义政体走向后极权主义政体的一个重要标志。在过去的三十年中,在我看来,最重要的政治体制改革莫过于限任制的推出与落实。甚至可以说,经过二十多年的实践,限任制已经成为现行政治制度非常重要、非常稳定的组成部分。难得的是,这一制度迄今没有受到实质性的重大挑战。随着这一制度日益深入人心,未来僭越者若要挑战该制度,其所面临的难度无疑将更大。
限任制在中国成功的法律化和制度化,与两位人士的贡献是分不开的。一位是中国社会科学院政治学所前所长严家祺先生。他早在一九七九年二月四日胡耀邦主持的“理论务虚会”上,就作了“废止党和国家在事实上存在的最高领导职务终身制”的发言,后来又力推动限任制入宪,并著有《终身制与限任制》一书和多篇重要文章宣传限任制的重要性。
另一位是中共高级领导人邓小平先生。他在一九八○年八月十八日一次会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话,提出“废除干部领导职务终身制”问题。在他的主导下,一九八二年五月公布的《中华人民共和国宪法修改草案》中首次明文规定了“国家主席”、“国务院总理”等职务“连续任职不得超过两届”。但是,应该指出的是,邓小平虽然在掌权期间主张废除终身制,但是他在的态度和做法上是很不彻底的,并一手为八二宪法预留下重大制度漏洞。这就是限任制不适用于他当时担任的中央军委主席一职。他也没有把限任制引入中共党章,因此党的总书记一职也没有任期限制。
碰巧的是,按照现在的宪法惯例,国家主席,军委主席和总书记都通常由一人担任,这导致国家主席的任期限制连带适用于总书记和军委主席的职位。因此,邓小平留下的这一宪法漏洞至今还未能颠覆限任制。不能不说,这是过去三十年政治体制改革难得的幸运之处!更关键的是,中国政治体制的转型也不应该止步于此!

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